黎志勇 杨玉娟 周欢
摘 要：培养创新型应用人才一直是高校创新创业的热门话题。选用广西2015—2019年四篇有关创新创业政策文本作为分析样本，构建X—Y—Z三维政策工具分析框架，运用内容分析方法进行政策分析。研究发现，广西政策工具的使用有待进一步优化和提升，并在此基础上提出政策调整建议：促进强制政策落实，保障创新创业制度执行;加强政策激励作用，推动创新创业发展;重视社会资源建设，培育优质创新创业资源;紧扣地方产业需求，健全高校创新创业制度。
关键词：政策工具;内容分析;创新创业
中图分类号：G649.20 文献标识码：A
人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动。大学生创新创业是国家创新发展战略的重要环节。研究旨在分析近年来广西创新创业政策及政策工具应用现状，并提出建议。
一、政策工具框架构建与文本选取
（一）政策工具分析框架构建
主要基于广西壮族自治区2015—2019年颁布的文件，结合国内外学者对政策工具和广西特色产业政策情况，采用政策创建因素、政策主客体构成和政策影响因素三个方面划分政策工具，构建X—Y—Z三维政策工具分析框架，其中X轴为政策工具维度，分为以下四个类别：资源建设型政策工具、激励型政策工具、强制型政策工具以及变革型政策工具。Y轴为政策元素维度，主要包含广西壮族自治区政府、企业、学校（包含成人大学）及科学研究机关、金融机构、督察组织五个政策主客体。Z轴包含了影响政策工具的因素，即自然因素和人为因素。
X维度：政府对创新创业政策工具选择的维度。政府在创新创业教育发展过程中发挥着主导性和决定性作用[1]。强制性政策工具可以看作是规划创新创业发展的“模型”，政府可根据一些程序性的法律和规章制度对于广西创新创业发展的蓝图展望。资源建设型政策工具作为政府对于创新创业政策方面的“资源”主要包含对于创新创业方面教育和资源的投入。激励型政策工具是关于创新创业政策的“助力”通过税收、金融以及公共服务等促进自治区内创新产业的发展。变革型政策工具是政府为适应新时代创新创业的发展要求，基于“十四五”战略规划，旨在促进创新人才培养和产业升级而进行制度教育方面的改革以及服务和环境的优化。
Y维度：政府对创新创业政策主体和客体的维度。主要包含的维度元素有广西壮族自治区政府及各市级政府、企业、学校（包含成人大学）及科学研究机关、金融机构、督察组织。通过有机整合，主客体相互配合，充分发挥政策工具的使用效果，促进创新创业实现高水平发展，进一步推动本地经济高质量发展[2]，从而带动广西产业集群升级。
Z维度：政府对创新创业政策影响因素的维度。主要分为自然因素和非自然因素即人为因素。由于创新创业政策影响因素涉及自然因素较少，因此本研究以人为因素作为主要分析。通过Z维度透视主客体和政策之间的关系，从而采取最优策略，使创新创业活动能够最大程度地促进广西产业升级发展与经济增长。
（二）创新创业政策文本数据获取
选取广西壮族自治区人民政府桂政办在2015—2019年四篇公开文件：桂政办发〔2015〕134号、桂政办发〔2016〕50号、桂政办发〔2018〕14号、桂政发〔2019〕25号作为政策分析文本，并按照政策工具分类，采用文本编码形式，对文本内容进行编码。
二、基于创新创业政策工具分析框架的文本分析
（一）X维度政策工具分析
分析可知，资源建设型政策工具占总体的23.7%，低于平均占比，激励型政策工具和强制型政策工具占比较高，分别占总体政策工具的32%和32.5%。目前所占百分比较少的是变革型政策工具，仅占总体的11.8%。从数据层面分析激励型政策工具和强制型政策工具占主导地位，在一定程度上说明了自治区政府更多层面关注的是在相关法律法规建设、政府投资、金融服务等方面的支持，结合广西实际情况分析，在创新创业工作发展下一个阶段，平衡各政策工具使用，在资金支持情况下，充分改革创新，多方面促进创新创业政策的落实。
1.资源建设型政策工具
作为公共政策实施的基础，对应政府相关政策类型主要包含的政策有校企合作、创业实践、教育师资建设、创业基地建设、教育海外交流、教育外包以及人才队伍建设。分析得出，占比最多的是基础设施的建设，是建设型政策工具的31%。为加大创新型人才培养，政府应把部分财政预算用于开展创新创业活动和创新成果转化载体，即作为高校实施创新创业活动重要平台的创新创业孵化基地上[3]。对于政府层面，提供良好的设施更有利于创新创业发展，符合国家有关人才强国政策，政府对于资源建设性政策的应用比例不高，并且在资源的使用领域缺乏相应监督机制。根据其地理位置相关数据，广西应加强创新创业教育政策与“南向西合北联东融”战略的同向同步，進一步开拓市场，增强国内外创新创业教育与人才培养方面的交流。
2.激励型政策工具
该工具主要功能是对创新创业提供经济上支持，如税收制度、教育补助、金融服务以及提供适合产业发展的公共服务等。从分析可得，政府应该加大教育补助，使高校充分拓展创新创业海外教育以及创新技术市场。与此同时，均衡政府投资与税收制度之间的关系，以减免税收等一系列优惠政策，鼓励更多高校学生金点子方案和创新创业。广西应展现区域经济特色，制定更多资金优惠政策，加快经济融合与创新机制，助推创新创业高质量发展。政府如何进一步提升税收政策，优化和评估新兴产业的发展前景，平衡优惠政策的分布与实施是目前广西激励型政策工具面对的挑战之一，加快完善激励政策工具的监管与反馈机制是创新创业可持续高质量发展之长效路径。
3.强制型政策工具
法规管制在强制型政策工具所占百分比为30%，体现创新创业发展中法律规章等制度保障之重要性，同时大量的政府干预性措施说明部分民众自主创新意识有待加强。目前广西创新创业意识与创新创业教育仍处于上升阶段，还有很大的开发潜力。政府应当以提升民众创新创业积极性、增加社会创新创业氛围、强化校园创新创业教育为着手点，进行深度统筹，均衡各方面发展。此外，广西在下一个创业阶段应当更注重政府阶段性规划，以及对高校创新创业教育目标设计的整体性、策略性布局，巩固和保障强制性工具在规定建设的应用比例，着力发展特色产业，在巩固与完善政策的同时均衡各政策工具使用。
4.变革型政策工具
分析得出，政府对变革型政策工具的开发与使用有待进一步提高，该类政策工具占总体比例11.80%。在变革性政策工具中，优化服务、体制改革、教育改革和环境改革分别占比为19%、11%、27%以及43%。从数据来看，变革型政策工具分布存在一定局限性，如有关创新创业优化服务、教育体制改革的比例分配偏低，环境改革的比例分配偏高。政府在实施变革型政策工具时，更应该循序渐进，均衡发展。创新产业教育高质量发展离不开产业和制度的变革，为进一步加强区域经济建设，提升产业结构和技术水平，政府在使用整体性占比偏低的变革型政策工具时，应当优先选择环境改革和教育改革。近年来广西创新创业发展尤其重视“互联网+民族文化”的独特价值，面对经济转型的发展态势，政府亦在发展特色文化基础上进行相关产业变革。值得注意的是，对于变革型政策，政府需要的是均衡发展，不仅要稳固环境改革和教学制度改革的占比，更要进一步发展优化服务和制度创新。
（二）Y维度政策主客体分析
协调好主客体之间利益关系，对创新创业发展起重要作用，关键是从纵向与横向方面理顺各层级政策主体与政策客体之间的互相业务关系与利益关系。政府作为政策主体参与其中，要以激励型政策去化解各客体之间的利益冲突，用强制性方式划清各利益团体的界限，确保每一笔政府资金都能充分使用。同时，政府更应该从思想上对客体实施教育，让客体充分认识到人才是最核心的资源。只有解决这些问题，才能真正处理好创新创业的困境，培养更多的创新应用型人才，缓解就业压力，促进经济可持续发展。
此外，Y维度中政府主体的纵向政策主体关系是决定政策能否准确实施的重要环节，市政府能否准确解读自治区政府颁发文件的意图关乎创新创业政策的实施与反馈的情况。为保证创新性政策能够精准执行，在Y维度上政府应把握好经济型政策工具力度，处理与各个客体之间的关系，促使广西创新创业协调发展。
三、政策建议
（一）促进强制政策落实，保障创新创业制度执行
政府应在强制型政策工具层面需要增加有关政策助推创新创业发展的法规，做好创新创业发展的抓底工作，保障创新创业制度的执行与效果。调整纵向的政策主体之间的相互关系，使下级政策主体明确贯彻和落实执行创新创业政策。通过借鉴发达地区丰富的创新产业实施经验，进一步修订和完善保障强制性政策工具和监督性政策工具。同时，紧抓广西各市各县创新创业政策执行基础中区域性与地域性客观条件上的差异，出台有关应对措施与补充性政策工具，将强制型政策工具贯彻抓细抓实。在横向政策客体关系方面，同级各类型政策具体执行主体要加强交流与联系，同心协力，共同推进，各司其职，有效对接，全面落实机制建设、创业体系构建、政府规划、法规管制、教育目标规划等强制性政策工具的实质性内容。
（二）加强政策激励作用，推动创新创业发展
政府对于激励型政策工具和强制性政策工具的使用较为广泛，但是，在政策的落实阶段，由于各方面的局限条件，创业科技支持方面不足。从每年脱颖而出的科技型创业项目数来看，似乎科技方面的支持并未得到很好的发挥。同时，由于存在地理阻隔和交通限制，限制了广西对外交流和开放的程度，降低了科技创新创业的可能性，为高校在读生和毕业生创造一个宽容失败、勇于创新的创业氛围。政府需要更加全面地发展税收优惠制度以及创新创业补助，确保学生群体能克服资金上的周转，更好地融入创新创业的时代大潮。在教育目标规划方面，政府可以出台“放宽修读年限，让学生创业”的相关政策。同时要兼顾地方特色与科技创新项目，政府应加大科技的投入力度，充分发挥科技力量的巨大潜力，结合地域特色与相对优势，在绿色发展的基础上，寻找最大程度的创新可能，为创新创业领域带来新的活力。
（三）重视社会资源建设，培育优质创新创业资源
资源配置是国家公共权力和社会权力互动和博弈的过程。社会资源是创新创业必不可缺的一项，在大众创业万众创新的环境驱使下，广西壮族自治区政府是否能协调好各社会团体的利益，让各个组织朝着同一个目标迈进的关键在于，政府能否把人才作为一个省份的核心资源，让各个团体看到创新企业带动企业发展的巨大力量。因此，政府在创建創新环境基础上的政策针对高校开展相关活动，实现高校创新创业教学与社会各个团体的接轨，充分利用地区优势，在自然因素和人为因素的双重推动下，促进地区经济和人才的特色发展。在开拓新产业的同时，给予高校生更广阔的创业视野，充分发挥人才资源的优势，政府财政与放宽税收双管齐下，高校有更多的机会聘用校外人士宣讲创业经验的同时，政府应该给予高校乃至同等学力的学生海外创业交流的机会，以促进经济的蓬勃发展为目标，鼓励并支持创新型教育的发展。
（四）紧扣地方产业需求，健全高校创新创业制度
广西地域辽阔，生态资源、石矿资源、特色民族文化资源多。为此，根据地域特色，促进创新创业大军向康养旅游以及民族文化产业转变是目前创新创业发展的一大重点。高校可依托区域产业集群和政府创新政策，形成政产学协同创新、共同育人的创新创业教育模式[4]。作为政策主体的政府层面着力发挥区位优势与特色，针对现有困境出台相关政策，打破发展瓶颈。作为政策客体的高校层面，应以培养学生创新意识为基础，在其他客体的协助之下，尽快落实相关制度建设，培养学生创业自信，并关注创新产业的进一步发展，做大学创新创业者的坚实后盾。通过优化课程配置，以产教融合和教赛融合的形式，逐步实现高校应用型人才与社会的逐步接轨。在创新发展政策前提下，发展创新创业，为地区产业注入新生力量，缓解就业压力，推动区域经济向前发展。
参考文献：
[1]杨冬.我国高校创新创业教育政策变迁的轨迹、机制与省思[J].高校教育管理，2021，15（5）：90-104.
[2]林园春.创新创业生态服务链：理论内涵与政策启示[J].区域经济评论，2015（3）：64-69.
[3]马庆钰.国家治理视角下社会资源配置的优化[J].云南行政学院学报，2020，22（5）：61-66.
[4]陆春萍，王晖.深圳高校创新创业教育的“三链协同”运作模式——以S大学为例[J].高教探索，2021（6）：61-69.
基金项目：贺州学院博士科研启动基金资助“国家治理视域下重大公共政策”（HZUBS202004）;广西高等教育本科教学改革工程项目“党建引领一流特色专业联动思政铸魂育人：专业思政耦合新文科的人才培养新形态研究与实践”（2021JGB367）;广西高等学校大学生思想政治教育理论与实践研究课题“全媒体融合视域下高校网络意识形态治理的创新路径研究”（2020MSZ001）
作者简介：黎志勇（1986— ），男，广东广州人，博士，助理研究员，研究方向：公共政策和国家治理;杨玉娟（1993— ），女，广东阳江人，贺州学院旅游与体育健康学院，硕士，助教，研究方向：政府责任与公共服务;周欢（2000— ），女，河南洛阳人，贺州学院旅游与体育健康学院本科生，研究方向：创新创业与政策分析。
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