乡村振兴背景下,“稳脱贫”与“防返贫”的机制和政策研究

王佩如 朱明星

当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，“三农”工作转入全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化新阶段。在全面推进乡村振兴战略过程中，做好乡村振兴下的返贫机制研究颇为重要。

关键词：稳脱贫;防返贫;相对贫困;乡村振兴

2020年是打赢脱贫攻坚战收官之年，我国832个贫困县全部脱贫摘帽。脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况發生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进，要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。脱贫攻坚与乡村振兴是中国实现社会主义现代化必须完成的两大重要战略任务，二者衔接关系密切。脱贫攻坚完成后，“三农”工作重心全面转向乡村振兴，在乡村振兴接续发展的过程中，做好乡村振兴下的返贫机制研究尤为重要。

研究背景

2020年是脱贫攻坚的收官之年，脱贫攻坚已进入决战决胜的重要阶段。深入分析目前脱贫攻坚工作遇到的问题和挑战发现，各地在不遗余力采取综合帮扶措施帮助贫困人口脱贫的同时，一部分特殊群体经常出现猝不及防的致贫返贫现象，也就是出现了边扶边增、边脱边返的“沙漏式”扶贫难题。因此，构建稳定脱贫和防止返贫的长效机制是巩固脱贫攻坚成果的重大议题，是实现乡村振兴的重要保障。本文以太保“防贫保”为例，研究其如何助推“稳脱贫”和“防返贫”长效机制的建立，通过对防贫保险设计和执行过程中各主体进的作用、防贫保险的可持续性，以及在乡村振兴背景下防贫保险的发展方向三方面行深入研究，弥补了现有研究的空白，并分析其实践意义。

近年来，我国保险业积极投身到农村扶贫开发中并取得显著效果，但是农村保险扶贫工作仍存在农村保险有效需求不足、保险公司经营困难、保险扶贫法律缺位和滋生腐败等问题。为切实提高脱贫攻坚质量，巩固提升脱贫成果，有效防止致贫返贫，需要创新精准防贫新模式。太平洋保险公司与市级扶贫办、农业农村局、民政局等单位就进一步完善精准防贫机制进行了积极的探索，立足致贫返贫因素，在通过“预警监测线”和“防贫保障线”精准框定“两非户”的基础上，将致贫返贫问题由“因病、因学、因灾”进一步延伸至“因产业、因就业、因危房、因门诊”等，形成了精准防贫的新模式框架，从解决政府最为关心的非高标准脱贫户和非贫低收入户因“因病、因学、因灾”返贫问题入手，首创防贫保险产品，专门针对因疾病、就学、意外、灾害等返贫研发设计了“防贫保”。

“防贫保”基本情况简介

本文以A县为例进行说明，至2018年年底，A县脱贫攻坚还剩下贫困人口2.16万人，其中最棘手、最迫切的是，大多数人脱贫后，卡内、卡外“两类人群”脱贫不充分、不平衡的问题逐渐显现。其中“卡内不高不稳”的已脱贫户。这类人群虽然已经脱贫并享受“脱贫不脱帮扶”等政策，但全县统一的脱贫标准为整体性设定，部分家有慢病、重病人口或突发变故的特困户，稍遇变故极易返贫，攻坚越到后期这种比例越高。“卡外户”包涵两类人群：一是农村非建档立卡户（即卡外）。他们与“卡内户”相似，因指标所限被划到了“卡外”，成为“边缘户”。二是城镇特困人群。由于他们没有土地、山场，没有系统的扶贫机构，仅靠低保、失业、救济等普惠性政策，难以解决特殊性贫困。A县经过深入调研，决定实施“三合一”防贫，基本路径是以城乡“两类人群”为目标，政府专项资金防贫+公益慈善捐款防贫+企业担当防贫汇集于“县防贫减贫服务中心”，由专业保险机构承保运营，实现全县城镇和乡村防贫对象全覆盖。在保险责任划分方面，“防贫保”具有明确的保险责任划分，提供菜单式可选保障，各省、市、县可根据本地防贫工作重点、难点自由选择，形成差异化、精准化保障包。

“防贫保”在进行赔付时，有具体的服务流程。首先，保险公司接到理赔报单后，为了防止徇私，保险公司在管理委员会数据库中随机抽取入户核查人员，核查人员在3个工作日内组织入户核查，对申报人的家庭情况进行调查，其中包括看住房、家用、大件、儿女等是否满足条件，算收入以及到县直相关部门核查比对房产、车辆、实体等信息，然后评估家庭的整体情况。

“防贫保”面临的难题

组织体系存在缺漏

“防贫保”由政府出资设立防贫基金，采购保险公司专业化、标准化的经办服务，联合开展精准防贫工作;保险公司不以盈利为目的，只按一定比例收取运营费用，每年保险期限结束后，资金结余返还政府或自动转为下一年度防贫基金，如资金不足，由政府注资补足。通过引入商业保险机制服务社会治理，有效降低政府成本。在“防贫保”中防贫对象、政府部门（村委会和扶贫办）、承保公司三方之间需要密切互动机制，以及政府部门（村委会和扶贫办）和承保公司之间有序分工合作是充分发挥“防贫保”的作用的前提。目前，防贫对象、政府部门（村委会和扶贫办）、承保公司三方合作有序进行，但A县扶贫办主任反应，财政部，国务院扶贫办等上级部门没有相应的配套政策，不能将财政资金用于去买保险，缺乏顶层设计的政策支持。虽然农业农村部和财政部设置了一项资金，但是没有用于买保险。在探索“防贫保”的过程中，不能形成规模效应，如果省里统筹资金和协调各部门的工作可能会更有效率（A县扶贫办主任访谈）。

资金缺乏可持续性来源

“防贫保”资金方面所遇到的难题是保险资金来源的可持续性。分析每年的防贫保险资金是否能够满足当年农户因病、因学、因灾赔付需要，资金的每年结余是多少，这些问题是解决“防贫保”实现可持续发展的前提。在A县调研过程中发现，A县2019年投入防贫保险资金300万元，其中，县财政出资200万元，县慈善总会、红十字会和爱心企业出资100万元。政府用购买“防贫保险”的方式，签约太平洋财险通城支公司，以专业机构、专业队伍进行专业防贫。不过，在2019年慈善活动只举办了一次，捐赠资金也在进行，但是募集资金有限。出现的问题即常态化的资金来源不稳定。上文提到对于两类人群实现“应保尽保”，理赔的门槛低，标准比较低，并且A县将前三年内需要赔付的事件全部纳入2020年的赔付任务，所需要赔付的资金数额巨大，出现资金紧缺现象，甚至出现2019年应实现的赔付直至2020年仍无法进行赔付，常态化资金来源稳定是实现“防贫保”可持续发展的重要前提（A县扶贫办访谈）。

“两类人群”脱贫易，致富难

“防贫保”明确提出所要保障的两类人群，“即为处于贫困边缘的低收入户和人均收入不高不稳的脱貧户两类临贫易贫重点人群。在A县进行调研时发现承保是也有明确的各项管理方法。在赔付时设立两条保障线标准，第一条标准线是预警线标准，即减贫防贫保险合同确定的免赔金额或起付线。第二条标准线是保障线标准，城市居民、农村居民保障线标准分别为上年度全县城镇居民、承诺居民人均可支配收入的40%。只有同时符合这两条标准线，即在这个区间内才可以实现赔付。在2020年新冠疫情期间，有三例建档立卡贫困户出现大病情况，通过“防贫保”进行免费治疗，解决了贫困户无钱治病难题。“防贫保”对贫困户脱贫发挥了重要的作用，但是贫困户的发家致富还是有一定的难度，尤其是患大病的贫困户。

对策与建议

一是加强组织体系建设。“防贫保”主要涉及三方，县扶贫办、太保公司和受险人群，当事件发生时，申报人通过填表向村级组织或者直接向县级扶贫办反应情况，太保公司进行入户调查，扶贫办进行审核，最后进行评议、公示，确定发放保险金。保险金这一部分的资金是扶贫办统筹交与太保公司进行管理。在这个组织体系中，县级扶贫办发挥了主要作用，尤其是资金统筹这一方面，将省级扶贫办纳入组织体系建设中，加强省级与县级扶贫办的联系，省级指导县级工作，并给予县级政策支持。省级组织的加入使组织框架更加完整，让办事效率更高，扶贫结果更加显著。

二是加强资金来源的稳定性。县级扶贫办统筹的资金主要来源于慈善活动和个人捐赠，资金来源单一且存在不可持续发展问题，县级扶贫办的效率低下。将省级扶贫办纳入组织体系，在资金方面得到省级扶贫办的支持，发挥省级扶贫办统筹资金能力，确保扶贫资金来源的稳定性。

三是增加相关扶贫举措，增强贫困人口内生动力。“防贫保”通过两条标准线保障“两类人群”，防止他们致贫和返贫。但是仍然存在一个问题是“脱贫易，致富难”。保险扶贫是当存在意外发生时才会生成保护机制的一种扶贫方式。在保险责任划分中不存在因为产业发展困境而进行保险。增加与产业发展所相关的扶贫举措，促进贫困人口积极发展产业。在农户发展产业的过程中，因发展产业失败致贫、返贫的不胜其数，并且造成的损失很重，打击了农户的积极性。通过增加与产业发展有关的保险险种，给予农户保障，能够更好的激发农户的内生动力。

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