中小学“校闹”防控机制构建的实践探索

[摘要]近年来，由学校安全事故等引发的“校闹”事件频现，且倍受全社会关注。这不仅揭示出学校管理中存在诸多安全隐患，也凸显了我国教育事业发展中的短板，给学校管理工作带来巨大的挑战。因此，增强学校的风险防控意识、提高对突发性事件的处置能力、建立长效防控机制已成为政府和学校所面临的一项重要任务。通过对J省试点区域中小学“校闹”典型案例进行剖析，可梳理“校闹”防控工作的样态呈现及症结，进而提出J省“校闹”防控机制构建的关键点。

[关键词]中小学;“校闹”;防控机制;安全管理

[中图分类号]G40[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2021）06-0021-07

[DOI]1013980/jcnkixdjykx202106004

2019年，教育部等五部门联合发布了《关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》（下文简称“《意见》”）。《意见》结合教育规律，围绕依法治理“校闹”，构建了从加强预防、减少事故，完善程序、妥善处理纠纷，到严格执法、依法惩治“校闹”行为，再到多部门合作、形成共治格局的完整治理体系[1]，并提出要“依法处理学校安全事故纠纷，及时处置、依法打击‘校闹行为，建立多部门协调配合工作机制”。

全国政协委员皮剑龙认为，应通过立法进一步明确政府职能部门的责任，避免对校园安全事故的相互推诿，导致“校闹”产生与扩大。据了解，多省已在探索出台维护学校安全、防控和治理“校闹”的地方性法规。贵州、山东、湖南、上海等地先后出台相关条例，将事故预防和处理细则以法律、法规的形式固定下来。然而，近年来，J省并没有出台与“校闹”防控相关的地方性法规、政策或意见等。基于此，依托J省试点区域“校闹”防控机制的相关问题进行研究，对J省建立学校安全风险防控机制、维护学校教育教学秩序具有重大意义。

一、“校闹”之概念厘定

《意见》中明确了8种“校闹”行为的表现：一是殴打他人、故意伤害他人或者故意损毁公私财物的;二是侵占、毁损学校房屋、设施设备的;三是在学校设置障碍、贴报喷字、拉挂横幅、燃放鞭炮、播放哀乐、摆放花圈、泼洒污物、断水断电、堵塞大门、围堵办公场所和道路的;四是在学校等公共场所停放尸体的;五是以不准离开工作场所等方式非法限制学校教职工、学生人身自由的;六是跟踪、纠缠学校相关负责人，侮辱、恐吓教职工、学生的;七是携带易燃易爆危险物品和管制器具进入学校的;八是其他扰乱学校教育教学秩序或侵害他人人身财产权益的行为[2]。

对此8种行为进行归类总结得出：所谓“校闹”，是指在学校安全事故处置过程中，家属及其他校外人员实施围堵学校、在校园内非法聚集、聚众闹事等扰乱学校教育教学和管理秩序，侵犯学校和师生合法权益的行为[3]。

二、J省试点区域中小学“校闹”典型案例剖析

（一）“校闹”事件发生类型划分

仔细查阅近两年来J省（特别是试点区域）中小学内发生的“校闹”案例，可将其划分为两种主要类型：一种是由校园安全事故导致的;另一种是由学校教育教学管理引发的。通过座谈了解到，8421%的“校闹”由学校安全事故、校园安全事故纠纷导致，如学生在校运动时受伤、致死等;1579%的“校闹”由学校教育教学管理引发，如学校、班级管理矛盾激化，教师惩戒不当等（图1）。

（二）“校闹”事件行为类型划分

纵观J省（特别是试点区域）近两年发生的“校闹”事件，可将其划分为以下两种行为类型：一是寻求利益型。此类“校闹”行为主要由学校安全事故导致，且具有持续时间长、调解工作难的特点。二是宣泄情感型。此类“校闹”行为主要由学校安全事故和教育教学管理问题引发，多不以经济赔偿为目的，且具有持续时间较短、调解工作难度较低的特点（图2）。

三、J省试点区域中小学“校闹”防控工作之構建体系J省C市E区作为全国依法治理“校闹”试点区域，根据易导致“校闹”发生的根源，构建了防控和治理“校闹”之八大体系，即学校安全风险预防监管体系、学生生命与安全教育体系、学校依法化解纠纷调解体系、学校安全事故伤害赔偿体系、学校安全风险联动治理体系、学校突发事件舆情应对体系、学校学生及家长文明风尚体系、学校安全风险科学研究体系[4]。以下主要从这8个方面对试点区域的“校闹”防控现状进行阐述，以纵观全省“校闹”防控工作的构建体系。

（一）学校安全风险预防监管工作的推进情况

试点区域依托信息技术，从“安全风险分级预警体系”下的预警应急、责任监督、智能监测、教育培训4大系统，到“安全隐患排查治理体系”下的信息档案、日常排查、隐患治理、数据考核4大系统，实现了42个子系统的校园安全大数据实时对接、采集、分析、预警、应用，构筑起全角色、全天候、全方位、全过程、全覆盖的“五全式”校园平安生态网，确保对校园安全“十式十化”的高效智能监管。这已成为我省乃至全国教育安全工作的一大特色，对避免校园安全事故的发生乃至防控“校闹”具有重要的实践支撑作用。

纵观J省其他区域的教育管理部门和学校，尤其是经济基础薄弱区域，尚有一定比例的学校安全风险预防和监管工作未实现全覆盖，难以构建实时监控式的安全预警体系。这就为“校闹”的滋生埋下了隐患。

（二）学生生命与安全教育工作的推进情况

试点区域结合“生命与安全”教育特点，多维度重塑课程空间，应用“生命与安全教育”应用系统、“生命与安全教育”学科教室、“中小学生安全教育体验中心”打造出3种现代化课堂模式，即安全教育电子化课堂、安全教育娱乐化课堂和安全教育实践化课堂，营造出全新的“生命与安全”教学环境，以“情境式+体验式”的培训教育模式系统学习安全知识，保障安全技能的教学效果，从而有效防控“校闹”产生。

J省的生命与安全教育工作几乎实现全覆盖。2015年，研究部门针对“J省中小学校对生命安全教育的认同度”开展了问卷调研，结果显示：从教育管理部门、学校领导、教师到学生家长，对于生命安全教育的认同度普遍较高（9788%），这也为下一步J省“校闹”防控工作的顺利实施打下了良好基础。

（三）学校依法化解纠纷工作的推进情况

1.化解纠纷工作载体有所创新。为更好地打造“平安校园”，构建“和谐、稳定、有序”的家校关系，试点区域率先在省内成立“校园纠纷人民调解委员会”， 各中小学（幼儿园）以教育集团（校级联盟及大学区）、幼儿园为单位，由引领校为组长、成员校为组员，聘请相关专家组成了6个“校园纠纷人民调解工作站”、34个工作室，帮助厘清关乎校园安全的学校、教师、学生、家长及社会各个主体的责任，将矛盾纠纷抑制在萌芽状态，最大限度减少学生校园伤害事故的影响，让校园伤害事故处置有法可依。试点学校尝试建立学生安全事故处理第三方协调机制。设置政法、教育、公安、司法等部门为成员单位，并吸收人大代表、政协委员、律师参加“家校纠纷调解中心”，探索建立学生伤害纠纷第三方处置体系，统筹协调解决“家校纠纷”问题[5]。

2.调解普法工作力度有所加大。试点区域以规范教育行政管理行为和学校办学行为为重点，以“法律进机关”和“法律进学校”活动为载体，建立了法院、交警大队、辖区派出所、社区等30个普法教育活动基地，以创建“依法治校示范校”为动力，全面加强青少年法治宣传教育。试点学校聘请校外法制辅导员充分利用黑板报、张贴标语、LED屏滚动安全教育标语等校园宣传工具开展法治讲座，加强以案释法普法宣传，用典型案例告诫学生远离危险动作，注重人身安全，强化学生自身的安全意识。

纵观J省其他区域，各校的校园纠纷化解能力相对薄弱，这也是“校闹”滋生的导火索之一，应予以高度重视，学校安全事故纠纷调解机制需逐步常态化。

（四）学校安全事故伤害赔偿工作的推进情况

试点区域教育局与保险公司达成合作意向。其合作内容包括：校园相关保险（校责险、教责险、食责险、学生医疗补充），纠纷调解（依托省校调委和区校调委、法院及保险行业纠纷人民调解委员会工作研究和制定纠纷调解工作）和其他服务（提高学校风险管理员科研水平、提高学生自身防护能力培训）三大方面，欲构建校园安全事故伤害赔偿体系。试点学校加快社保政策和保险政策的统筹协调，实现学生人身保险全覆盖，对符合条件的伤害人在一定额度内直接给予赔偿。此举既可保证受害人得到及时有效的救治，也可缓解家长与学校之间的“对峙”，进而维护社会和谐稳定。

纵观J省学校安全事故伤害赔偿情况，基本可以做到学生人身保险全覆盖，但保险范围多限于校园相关保险，学校与保险公司在纠纷调解和其他服务（如培训）等方面的合作落实得不够全面、考虑得不够充分。

（五）学校安全风险联动治理工作的推进情况

试点区域教育系统深度开启“综合治理”的全领域协同“315”模式——“3” 即综治工作常态化、智能化、联动化“三化”建设;“1”即建设一个“校园综治中心”;“5”即五星级“无乱象”校园。此模式一是构建了“校园综治中心”，由教育、公安、交通、消防、卫生、食药监、住建、市容、街道（乡镇）等有关部门负责人组成校园周边综合治理工作联防机构;二是健全了校园周边全时段协调联动。依托“校园综治中心”，与公安、交通、街镇等区块联合，督促指导学校抓好各种苗头性安全信息的收集梳理分析，预警到位，构建了校园周边全维度安全保障。依托“校园校车安全监管平台”下的智能预警系统，为校园及周边环境治理提供可靠保障。试点学校组成校园安全巡视工作小组，采取定点执勤与巡视相结合的方式，通过手机APP加强对校内外治安秩序管理与排查，及时处理各种治安隐患，维护好校园治安秩序[6]。

纵观J省学校安全风险治理工作，还没有真正进入风险治理联动阶段，没有建立起学校安全风险社会分担机制，多元参与、部门协作、社会助力的治理格局尚未成熟。

（六）学校突发事件舆情应对工作的推进情况

为加强和改進教育舆情监控及突发重大舆情应急处置工作，提高舆论引导、舆情监测、应急管理水平，试点区域公布了《舆情监控及突发重大舆情应急处置工作实施方案》和《教育舆情监控及突发重大舆情应急处置工作要求》，按照“快速反应、确认事实、妥善处理”的总要求，完善监测、预警、应对有机结合的教育舆情监控及应急处置工作机制。但由于校园安全事故具有突发性，试点学校在舆情应对方面缺乏灵活度、协调度，加之针对舆情应对人员和学校发言人的培训制度还未确立，导致突发事件发生后，学校不能第一时间准确研判舆情走向，不能及时上报舆情动态，学校相关人员应急处置能力较低。纵观J省各中小学，以上也是舆情应对工作不能顺利推进的重要因素。

（七）家校和谐育人工作的推进情况

试点区域严格按照家庭教育有目标、有体系、有实践的“三有”发展战略和家长学校标准化、课程化、制度化、常态化的“四化”工作目标，出台了《家庭教育引导工程实施方案》，积极构建适合区域家庭教育实际的四位一体家庭教育服务体系，加强家长学校建设，构建家庭教育课程体系。通过家庭教育咨询、活动专区、在线课程等形式逐步建立远程家庭教育服务网络，打造家庭教育专家讲师团队、班主任家庭教育骨干教师团队、区域专业讲师团队，形成教师培养机制、课程建设机制、家长学校机制、评价督导机制，开创家庭教育工作的全新格局。

调研发现，J省家校和谐育人工作开展得较好。虽然互联网的飞速发展，助推了学校、教师与家长之间的高效沟通，但仍有一些家长对家校共育的重要性认识不足。家校双方教育理念不统一，容易出现“校闹”行为。

（八）学校安全风险科学研究工作的推进情况

试点区域教育局申请立项了区域主导课题项目——“学校安全风险之防控规律与方法探索”，主要就“校闹”防控和治理问题进行深入探索，带领各试点学校实现科学研究和工作实践“两步走”，围绕防控和治理“校闹”问题，确定了学校突发事件舆情应对、学校安全风险分担联动体系、学生伤害事故防范专题课程及校园文化建设、学校安全事故预防管理与处置、学校依法化解安全事故纠纷、学校和家庭和谐育人关系等6大研究内容，以研究长认知、以研究促实践，为“校闹”防控工作打下坚实的理论基础。

纵观J省各学校的相关研究工作，近几年来，各地区重视程度较高，但主要研究方向偏向于生命与安全教育，对于安全风险防控及“校闹”相关的研究项目较少。

四、J省中小学“校闹”防控工作之症结呈现

试点区域“校闹”防控工作在全省是走在前列的，与其他区域乃至全省的“校闹”防控工作进行横向及纵向比较，可发现J省中小学在“校闹”防控方面还存在一些亟需重视的问题。

（一）省级层面的“校闹”防控相关政策意见尚未出台

2019年发布的《意见》中重点提及“校闹”的防控工作。《意见》指出，要加强学校安全事故预防，要求各级各类学校要树立预防为先的理念[7]。然而，目前J省教育政策部门尚未出台学校安全风险预防、“校闹”防控与治理相关政策、意见等。从区域上看，也仅有C市E区在2020年上半年发布了《依法治理“校闹” 建立学校安全风险社会化分担机制 教育部试点工作实践方案》，“校闹”防控工作缺乏有效的政策和法律支撑。

（二）学校生命与安全教育地方课程并未在全省范围内铺开

学校开设生命与安全教育课程是预防校园安全事故发生、防控“校闹”的有效途径之一。近年来，全国各地20余省份陆续开设了生命与安全教育相关课程，临近两省早在2004年就已经开设了全省性的生命教育、安全教育地方课程，而J省相对滞后。目前，仅有C市地方15个县市区开设了此课程，且开设时间较早（2008年），具有相对成功的实践经验，应在各地逐步推进。

（三）学校校园纠纷化解能力薄弱

各校大多教师对于“学校是否设有校园纠纷调解工作室”这一问题不太了解，只有2365%的教师知晓学校设有校园纠纷调解工作室，且这些学校均为“校闹”试点校。由此可以看出，J省缺乏层级式校园纠纷调解组织。2018年，J省成立了全国范围内首个省级校园纠纷人民调解委员会;2020年，为推进“校闹”相关组织工作，试点区域成立了省域范围内首个区域校园纠纷人民调解委员会，且下设调解工作站和工作室。然而，全省其他地区并未成立相关组织，“市—区—县—校”校园纠纷调解工作处于断裂状态，没有形成链接式工作程序，致使各学校发生校园纠纷事件时无地所依，纠纷化解能力薄弱。

（四）学校安全事故伤害赔偿机制不健全

通过座谈了解到，各学校为学生申请保险的范围多限于校园相关保险，学校与保险公司在纠纷调解和其他服务（如培训）等方面的合作落实不够全面、考虑不够充分。对于纠纷调解工作，没有建立第三方（保险）主动参与化解矛盾、调解纠纷的工作机制。另外，学校安全风险防控培训未达到常态化。

（五）学校安全风险社会化分担机制未建立

通过座谈了解到，只要提及学校安全工作，联系最密切的部门就是公安、消防。从全方位看，司法、文化、卫生、工商、质检、妇联等相关部门在“校闹”防控工作中都可以起到重要作用，对于多维度维护学校安全、教育教学管理具有助推作用。但各学校在部门协作联动上落实得不够，没有形成各负其责、齐抓共管、互动有力、运转高效的工作格局。

（六）学校突发事件舆情应对工作不成体系

通过座谈了解到，各学校对于舆情应对工作不够熟悉，很多学校缺少突发事件舆情应对预案。从外向内看，多数学校没有建立舆情室，没有专门负责舆情信息发布的人员及发言人，学校相关领导舆情认知度低，更是缺少对舆情发布人员的培训制度，一旦突发事件发生，便束手无策、手忙脚乱，舆情应对工作不成体系。

（七）学校教师、家长对于“校闹”问题的认知度仅处于中等偏下水平

通过对488份有效教师问卷和1 717份有效家长问卷的分析可知，学校领导、教师、家长对于“校闹”情况的了解程度并不深入，处于中等偏下水平。其中，对“校闹”有所了解的家长大多为教育工作者。他们通常根据自己的经验和主观意识去判断这类事件。产生这个结果的原因一是“校闹”事件发生频率低，学校及教师在这一方面接触到的信息较少;二是当学校安全事故或教育教学相关事件发生时，仅涉及部分教师或学校领导参与处理，其他教师并不是特别了解事情的具体情况，且“校闹”问题较敏感，学校的处理往往颇为“低调”，所以很难从这一方面对全校教师进行具有针对性的防控培训;三是家长教育落实难、家庭相关教育培训落实不到位。

（八）家校和谐育人工作缺乏管理、培训和监督渠道

通过座谈了解到，对于家校联系平台，学校及教师多是通过信息化手段对学生的在校表现、学习情况等与家长进行沟通，缺少关于学校安全资质信息的分享。遇到学校安全纠纷，联系平台上的信息公开度极低，且在有限的开放日活动中，家长平时参与的学校安全相关活动很少。另外，J省各學校（除村小外）几乎都设有家长委员会，但家长委员会成员参与学校事务的范围仅包括对学校教育教学方面的支持、监督等，对于学校安全的管理、监督和评议工作以及纠纷沟通协调化解工作的参与度不够。

五、J省中小学“校闹”防控机制构建之关键点

（一）出台省域层面的“学校安全管理与风险防控工作实施意见”

建议在对影响学校安全因素进行系统调研、论证的基础上，出台“J省学校安全管理与风险防控工作实施意见”，将防控和治理“校闹”作为一个重要部分加入其中，明确具体工作目标、内容、途径、标准和保障措施，使“校闹”防控工作有章可循，有规可依。

（二）建立学校生命与安全相关课程体系和实践基地

亟需在全省范围内开设生命与安全、心理健康等地方课程，编写教材、培训教室，优化教学资源。以“生命与安全”课程为核心，推进学生校园安全综合性发展。分级建设“生命与安全教育体验实践基地”，通过形式多样的生命安全教学活动，帮助学生掌握守护安全、防范危险的基本技能，培训教师把握生命与安全理念下施行教育惩戒的责权规范和法律尺度。

（三）设立层级式校园纠纷调解组织

加快推进J省“市—区—县—校”校园纠纷调解委员会、工作站等的设立工作。其中，市、县、区三级可根据实际设立校园纠纷调解委员会，校级可根据情况设立校园纠纷调解工作站或工作室，形成链接式工作程序，提升各学校的纠纷化解能力。另外，在组织中建立由教育、法律、保险、心理、社会组织等各方面专业人员组成的专家智库，帮助完善受理、调解、反馈等工作制度。

（四）健全学校安全事故伤害赔偿机制

在指导学校按规定投保校方责任险，积极拓展食品卫生、体育运动伤害等多领域责任保险的基础上，借助相关社会机构资源实现责任共担，积极引导、利用社会捐赠、财政补贴、互助计划等多渠道设置安全风险基金（学生救助基金），健全学校安全事故救助赔偿机制，加大保障力度，最大程度给予伤亡学生和家庭合理的经济补偿，最大程度化解学校风险。增强师生和家长的保险意识，引导家长为学生购买人身保险[8]。

（五）逐步建立学校安全风险社会化分担机制

建议增强防控“校闹”行为的联动力量，建立联席会议制度。各地区积极协调公安、司法、卫生、文化、保险、心理、社会组织等相关部门，确定联席会议的组成人员，亦可由校园纠纷调解委员会专家库人员直接组成，明确联席会议职责和议事规则。建立多部门协调配合工作机制，完善学校安全风险社会化预防监督体系、学校安全教育社会化培训体系，构建学校安全风险社会化联系治理体系、学校安全事故社会化学校应对社会化舆情引导体系等。

（六）构建学校突发事件舆情应对体系

建议建立校级舆情室，健全教育部门和学校新闻发言人制度，增强事故发生后的舆论应对能力，消除潜在负面舆情的产生传播和恶劣影响，及时制订突发事件的处理预案和化解对策。同时，积极掌握话语主动权，做好安全事故的信息发布工作，按照规定主动、适时公布或者通报事故信息;在处置预案中明确接待媒体、应对舆情的部门和人员，增强舆情应对的意识、能力以及培训力度[9]，学校中一旦出现“校闹”的苗头，要及时收集有利证据，第一时间报告上级行政管理部门及属地公安部门，有效引导正向舆论。做好信息发布工作，及时部署突发事件的处理预案和化解对策。

（七）加大对学校教师、家长的培训力度

防控和治理“校闹”行为，是维护正常教育教学秩序，确保育人工作良好开展的基本要求，所以要提高学校教师、家长对于“校闹”问题的重视程度。在学校教育教学管理工作中，应加强对教师师德师风等方面的培训，以防因教育惩戒等问题产生“校闹”行为。建议每周固定时段进行教师安全教育培训，线上培训或线下培训均可，培训时长可根据具体情况商议。在家庭教育中，应强化建立家长法制道德规范与教育方法培训机制。许多“校闹”的产生，是由于家长法制观念淡漠、道德境界低下和不了解孩子成长规律而导致的。所以，应规定家长必须参加相关培训，培训时间及方式可与家长的具体情况商定。培训内容主要包括有关法律法规和规章、不同年龄段的孩子成长规律及应对策略等。

（八）构建学校学生及家长文明风尚体系

开动全社会共建维护学校教育秩序的健康模式。通过家校共建示范校、家长学校、家长委员会等多种方式，拓宽学生父母或其他监护人参与学校管理和监督的渠道，加强对学生父母或其他监护人的法治宣传，形成和谐的家校关系。同时，建议建立“家校共育工作站”，全面深化“家校共育深耕工程”。

在依法治国的大背景下，学校要树立预防为先的理念，落实安全标准，健全安全管理制度，完善安全风险排查和防范机制，压实安全责任，加强安全教育，维护学校教育教学秩序，进一步完善科学系统、切实有效的学校安全风险防控体系，从源头上预防和消除安全风险，防止“校闹”事件出现与升级。建立学校安全风险社会化分担机制，构建“校闹”防控机制，营造良好的教育环境和社会环境，为学生健康成长、全面发展提供保障。

参考文献：

[1]朱颖婕.依法制止“校闹”，为校园撑起安全网[N].文汇报，2019-08-21.

[2][3][7][9]中国教育新闻网.教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见[EB/OL].http：//www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/201908/t20190820_254048.html，2019-08.

[4]孙娇杨.防治“校闹” 法治来“撑腰”[N].长春日报，2020-07-06.

[5]杨盼.高校“校闹”治理研究[D].西南政法大学，2016.

[6]庆城区教育局.关于对校园周边环境专项整治情况的汇报[EB/OL].https：//www.docin.com/p-254319457.html，2011-09.

[8]杨勇.“学校安全风险”防控规律与方法探索——基于长春市二道区教育部门工作实践[J].吉林劳动保护，2021（02）.

（责任编辑：许高蕊）

Practice and Exploration of Prevention and Control Mechanism Construction of

“School Disturbance” in Primary and Secondary Schools

——Taking J Province as an Example

SHEN Yinzi

（Jilin Academy of Educational Sciences， Changchun， Jilin 130000， China）

Abstract：
In recent years， “school disturbance” incidents caused by school safety accidents appear frequently， and it has been concerned by the whole society. This not only reveals the existence of many safety risks in school management， but also highlights the shortcomings in the education development in our country， which has brought great challenges to school management. Therefore， it has become an important task for the government and schools to enhance their awareness of risk prevention and control， improve their ability to deal with emergencies and establish a longterm prevention and control mechanism. Through the analysis of typical cases of “school disturbance” in primary and secondary school in pilot regions of J Province， this study sorted out the patterns and problems of “school disturbance” prevention and control work， so as to put forward the key points of building the prevention and control mechanism of “school disturbance” in J Province.

Key words：  primary and secondary schools; “school disturbance”; prevention and control mechanism; safety management

[收稿日期]2021-08-06

[基金項目]全国教育科学“十三五”规划2018年度教育部重点课题“青少年生命与安全教育系统工程建设的深化研究”（项目编号：DGA180308）;吉林省教育科学“十三五”规划专项课题“吉林省校闹防控机制的调查研究”（项目编号：DY2007）。

[作者简介]申寅子（1986-），女，吉林长春人，吉林省教育科学院党办主任、办公室副主任，中国陶行知研究会理事、中陶会生命教育专委会副秘书长;主要研究方向：生命与安全教育研究。

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