基层治理视域下深化政治信任的路径展望

付瑀

摘   要：政治信任是提高国家治理能力的“散布性支持”资源，它反映了民众对执政者是否以公共利益为先的政治情感，深刻影响着民众的相关行为。基层治理是国家治理的基石，是国家治理现代化的基础工程。因此，深化政治信任对于基层治理发展的重要性是不言而喻的。当前，我国基层治理存在阻碍政治信任深化的相关问题，包括影响颇深的文化传统、发育不良的社会资本与体制转型中的路径依赖难题。展望未来，深化政治信任需要中国共产党、基层政权、基层社会与基层民众共同努力，应培育现代公民文化、扩充社会资本存量、以党建引领基层治理体制的创新与发展。

关键词：基层治理;政治信任;内在机理;问题呈现;路径展望

中图分类号：D63       文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.03.009

文章编号：1009-6922（2022）03-67-07

一、问题的提出

对政治信任的理论探讨可以追溯至古罗马历史学家普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗，他认为：“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”[1]质言之，当统治者失去了人民的信任，他无论做什么事都会引起人民的猜忌与厌恶，此即“塔西佗陷阱”。随着社会历史的发展，契约论成为了西方近代构建政治秩序正当性的理论基础，“被统治者的同意”成为了签订社会契约从而建立国家的合法性来源，其意义在于“揭示了权力的有效履行植根于民众对政治的信任”[2]。所以，契约关系实际上就是信任关系，执政者如果无法获得维系民众的信任，统治便会丧失合法性。

随着近代国家与现代政治体系的建立，国家职能实现了从统治到治理的转变。由此，学术界对政治信任的研究逐步融入治理领域，并产生了诸多代表性的理论，形成了多元的透析视角。如戴维·伊斯顿通过系统论构建了政治信任与治理之间的关系。戴维·伊斯顿认为：如果民众对政府及典章法则有坚定的内在信任，即使“输出”失效甚至损害了他们的短期利益，“支持”仍然会存在，因此信任是最稳定的“支持”[3]。治理主体通过获得民众的信任，可以有效对“输入”与“输出”进行平衡，进而提高治理效能。弗朗西斯·福山则以文化论的视角建构了信任与经济发展之间的关系，认为信任是极为重要的社会资本，“信任的作用像一种润滑剂，它使一个群体或组织的运作更有效率”[4]。这对于解决治理中的相关问题具有积极作用。国内学者陈鹏则根据对53个国家和地区的调研数据论证了政治信任与治理绩效之间是正相关的关系[5]。综合来说，政治信任作为戴维·伊斯顿笔下的“散布性支持”，指的是民众对于执政者是否以公共利益为先的认知与情感取向，植根于治理绩效是否能够满足大众利益需求的整体评价。如果执政者获得了民众的政治信任，就意味着民众在感情上信赖于该系统，从而自愿地将权力予以托付，甚至愿意牺牲短期利益。同时，在这种政治心理的驱动下，政治信任可以通过影响民众的政治行为推动治理绩效的提高。

2021年4月28日，《中共中央   国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称为《意见》）指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”[6]同时习近平总书记也指出：“经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策。”[7]因此，为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现第二个百年奋斗目标与中华民族伟大复兴的中国梦，必须推动基层治理的有序发展。應当明确，基层治理是党的领导、基层政权主导、基层社会协同、基层民众广泛参与的完整体系。为了实现发展目标，基层治理需利用一切可以利用的资源。作为推动治理发展的“散布性支持”资源，政治信任的深化工作此时便尤为必要。当前我国尚处在现代化的转型过程中，在基层治理中仍存在诸多亟需解决的、与政治信任相关的问题。为顺利深化政治信任，各治理主体应共同努力探求符合基层实际情况的相应对策。

二、内在机理：深化政治信任的应然之义

政治信任是推动基层治理有序发展的重要支持资源，重要性是显而易见的。具体来说，政治信任可以降低基层治理的成本、推进全过程人民民主的发展与提高党在基层的领导权威。

（一）有利于降低基层治理的成本

基层治理是中国共产党、基层政权、基层社会与基层民众的协同共治。因此，推动基层治理的有序发展不能仅依赖于某一方，而是要依靠各主体之间的集体行动，通过合作谋发展。但是集体行动存在固有的问题，即“集体行动困境”，指的是“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[8]。这就是说，即使以合作为基础的集体行动可以让整体获利，但“由于缺乏可信的相互承诺，人人都愿意开小差，‘搭便车’”[9]191。质言之，如果主体相互不信任，那么集体行动往往以低效或失败而告终，从而提高治理成本。

政治信任是一种垂直型信任，即自下而上的信任模式，所以在我国深化政治信任主要是中国共产党与基层政权为争取基层民众的信赖情感而做出的努力。在“集体行动困境”的影响下，无法获得民众的信任会产生什么后果？我们可以设想一种情况：乡村环境污染得到有效治理可以让共同体中的每一个人都获利，但污染防治不可能只依赖职能部门，如果此时民众不信任政治系统，那么积极配合污染防治的行动便不会产生，人们或选择消极地“搭便车”，或因短期利益被损害而选择愤然抗拒，这时困境的解决只能依赖高政治成本的强制手段或高治理成本的特殊激励手段。反之，当民众高度信任政治系统时，他们愿意接受环境污染治理的政策、愿意服从治理的安排、愿意牺牲短期利益、愿意与相关部门通力合作，通过集体行动谋求共同利益，显然这有利于降低治理的成本。

（二）有利于推动全过程人民民主的发展

推动民主政治的发展是基层治理有序发展的题中之义。习近平总书记强调，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[10]。全过程人民民主是扎根于中国土壤、符合我国国情的民主形态，是指广大人民群众在国家结构的全范围、在政治生活的全领域、在政治运转的全过程都享有当家作主的权利。“人民当家作主”是全过程人民民主的根本要求。可是，推动全过程人民民主发展，进而提升基层治理的现代化水平，仅有静态的理论规定是不够的，还需要民众在动态的政治过程中真实地参与到民主选举、决策、管理与监督之中。

参与作为一种行动，存在利益与情感双重驱动，政治信任实际上就是一种情感驱动。当政治信任的情感驱动力不足时，必然会有一定数量的民众不愿参与到公共治理活动中，这种消极思想很可能会导致政治冷漠，最终不利于基层治理与全过程人民民主的发展;反之，当这种情感驱动被深化到一定程度时，民众会更主动地去了解基层治理机制的运转、更愿意行使手中的正当权利去影响公共议程、更积极地参与到基层治理的各个环节之中。比如基层民众参与基层民主协商，就治理问题与基层政府进行“民主恳谈”。因此，在基层治理中深化政治信任不仅有利于提高民众参与公共事务的政治热情，还有利于形成公民精神与完善的政治人格，最终推进全过程人民民主在基层的发展。

（三）有利于提高党在基层中的领导权威

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[11]这决定了党在基层治理中处于领导地位，具有统揽全局、协调各方的作用。推动基层治理发展应当把党的领导始终贯穿于基层治理的全过程与全方位。

党在基层中的领导地位源于两个面向。第一是法律的授权，即党的领导是合法的;第二是民众的心理认同，即党的领导是正当的。从第二个面向来看，中国共产党需要不断提高政治领导力，增强领导权威，才能引领基层治理健康有序发展。“权威”意指社会成员对某行为体的一种自愿服从状态。“领导权威”即是指民众对执政党领导地位的自愿服从状态，有利于为党节省大量的执政成本。但领导权威的服从状态是动态的，质言之，即使领导权威已经形成，如果不能维系与增强，权威便会逐渐消散。为了增强党在基层治理中的领导权威，必须深化政治信任，这是因为政治信任与领导权威都属于政治心理的范疇。同时，政治信任在本质属性上也表现为民众愿意将权力托付给公共部门，愿意服从公共政策安排的自愿性。因此二者之间具有共通性：增强领导权威要以深化政治信任为必要手段，深化政治信任要以党的领导权威为坚强保障，从而在共生共促的情况下增强党在基层治理中的领导权威。

三、问题呈现：深化政治信任的现实困境

我国尚处在现代化的转型过程中，仍然存在一些历史、社会、文化方面的固有问题，这导致政治信任的深化过程不可能是一帆风顺的。具体来说，政治信任的深化会受制于传统政治文化、社会资本与治理体制的多方面影响。

（一）政治文化传统影响深远

稳定性是政治文化的主要特征之一，即政治文化会在历史发展中形成心理积淀。而政治信任作为一种行为主体对政治体系的情感取向属于政治文化的范畴，因此政治信任的偏好必然也会受到传统思想与文化的影响。中国古代的统治者为了稳固政权，普遍利用儒家学说中的“民本”“亲民”“爱民”“重民”等思想作为统治的正当性基础，以塑造统治者的良好形象。长此以往，民众便逐渐形成了对政权的信任取向，并将治理的希望寄托于最高统治者，从而形成“只信皇帝不信地方”的政治信任传统，即“中国公众对政治机构的信任存在‘中央-地方’的层化现象”[12]。民众更信任高层级的政权组织，对低层级的政权组织往往不信任。而这种差序化结构使得民众在缺乏相关政治知识与教育背景的情况下出于文化偏好或本能的情感取向往往会不信任基层治理系统，从而阻碍了政治信任的深化。

（二）基层社会资本发育不良

罗伯特·D.帕特南认为，社会资本是“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[9]195。发育良好的社会资本表现为：社会中存在普遍有效的互惠规范、编制密集的公民参与网络以及在此基础上形成的高度信任。这些能够让公民为了实现公共目标而自愿合作，有利于克服“集体行动悖论”，从而节约治理成本。罗伯特·D.帕特南对社会资本定义中的信任实际上指的是社会信任，但是对于我国而言，基层实现自治的能力尚不足，自治的机制有待完善，因此就必然要借助基层党组织与基层政权的力量，在协同共治的过程中提高基层自治能力，同时需要政治信任来提供支持。对此不少学者认为，政治信任同样是社会资本中的重要组成部分，体现了基层治理系统与民众、社会群体与自治组织之间的关系[13]。同时，社会资本所包含的内容是一个相互影响的有机整体，各类要素都具有重要作用，缺一不可。需要承认的是，我国基层治理体制当前还有待完善，加之基层培育社会资本的起步时间较晚以及受传统政治文化的影响，造成了我国基层社会资本发育不良。比如：基层社会存在一定量的失范问题;互惠规范呈现封闭性与特殊性的特征，缺少有效且开放的普遍性互惠规范;公民参与网络较为稀疏;民众缺少公共精神等。这些问题削弱了基层民众对基层政权与党组织的政治信任感，降低了治理绩效，阻碍了基层治理的有序发展。

（三）路径依赖影响体制转型

“路径依赖”理论认为制度变迁过程与技术变迁过程相似，存在自我强化的机制。即制度变迁一旦进入某种路径，就会沿着该路径自我强化。路径如果选择得当，制度变迁便沿着有利于经济增长的方向迅速发展;如果路径选择不当，制度变迁则会迈入不利于经济增长的轨道，甚至有被“锁定”的风险，造成发展的停滞与秩序的混乱[14]。一方面，“路径依赖”揭示了体制转型的困境：当体制的固有问题不利于政治发展时，变革便势在必行，但由于路径依赖的影响，实现体制的转型会异常困难。当前，我国基层治理体制存在相应问题，如农村基层仍存在着“经”“社”不分的问题;城乡二元化结构体制未被完全打破;城市基层中的财政、人力与权力资源短缺;上下级部门之间权责不明，存在“甩锅”现象等。显然，这些问题阻碍了基层治理的发展，但在“路径依赖”的影响下又难以实现转型与突破，加剧了深化政治信任的难度。另一方面，“路径依赖”同样可以解释思想传统的变迁与发展，即传统思想对于现在与未来具有强大的影响力。对于基层治理来说，体制转型不仅是制度的变革，也包括治理思想的革新。但有一些滞后的治理理念仍然存在，比如在疫情防控过程中一些农村地区依然沿袭着“封闭式治理”的传统思维，这会造成“村庄物资短缺、出入不便而加剧干群冲突、亲邻关系的疏离感与村民的恐惧感的后果”[15]，这无疑会损害治理绩效，不利于深化政治信任。

四、路径展望：深化政治信任的实践进路

面对基层治理中存在的问题，基层党组织、基层政权、基层社会与基层民众应共同努力，寻求顺利深化政治信任的现实路径，以便促进基层治理的有序发展。

（一）扬弃传统政治文化，培育现代公民文化

传统政治文化对于现代国家而言，有符合现代政治发展需要的相关内容，但也有一些内容会阻碍发展。因此在基层治理中，我们应辩证看待传统政治文化的影响，并大力培育符合政治发展潮流的现代公民文化。

1.基层民众应当抛弃对基层政权的传统信任偏见，以更加客观与理性的态度去评价基层治理系统对治理的贡献与不足，以实际的治理绩效为基础形成对基层党组织、基层政权的客观与理性评价。当然，试图消除传统偏见的影响不能仅凭民众自身，还需要基层党组织通过政治社会化的相应手段培养民众的理性思维，如定期开展政治教育与政治宣传等。

2.应当汲取与发掘传统政治文化中的可取成分以提高治理能力。上级政权可以利用民众的政治信任偏好，针对某些现实问题设立专门的、临时的协助小组，以对口优势与技术优势协助基层提高治理的有效性。同时，上级政权还可以成立专项监督委员会，通过监督与反馈治理行为、整治群众身边的不良作风、严惩腐败，以提高治理的透明度，从而改变传统思维，打破固有观念。

3.应当在扬弃传统政治文化的基础上，培育现代公民文化。加布里埃尔·A.阿尔蒙德和西德尼·维巴认为：“公民文化不是一种现代的文化，而是将现代与传统相结合的文化。”[16]换言之，公民文化不是纯粹的权利文化，也不是鼓励无节制参与的激进文化，而是融合传统中的可取成分与现代的进步成分而形成的一种宽容、愿意妥协、拥有良好公共精神与积极参与意识的政治文化。对此，基层政治体系应通过文化的教育与宣传，培育普通民众的主体意识与权利意识;通过扶持基层自治组织与民间组织的发展，培养民众的公共精神与政治效能感;通过完善基层协商制度扩大与创新参与渠道，在政治运转过程中培育现代公民文化。

（二）优化社会资本结构，扩充社会资本存量

社会资本发育越完善，人民群众对治理系统的信任度就越高，自愿合作的可能性就越大，从而可以提高治理绩效并推动基层治理的现代化发展。前文已叙，我国基层由于社会资本发育不良，因此需优化其结构、增加其存量。

1.应强化互惠规范的力度，提高互惠规范的效度。强化力度指的是规范的强制作用。为了让规范可以普遍且有效，基层政府应发挥强制力，对不遵守或违背互惠规范的行为进行处罚。提高效度指的是规范的社会化程度。为了让规范在社会领域持续有效，应出台保障基层自治组织与民间组织参与基层治理的激励政策，扶持二者在社会交往中独立自主地形成互惠规范体系。在这个体系之中，每个人通过短期“利他”以实现长期“利他”，并逐渐形成“互惠利他是一种社会美德”的价值认知。

2.要构建横向的、权责对称的公民参与网络。打造横向的参与网络，应完善基层治理体系，健全以党委领导、政府主导、社会协同与公民积极参与的制度化组织机制，实现基层的协同治理，并在党的领导与政府的主导下保障基层民众、自治组织、企事业单位与民间组织的协商治理。打造权责对称的参与网络，应创新治理形式，借助网络自媒体等让参与治理更加便捷化、完整化与透明化，比如利用视频会议、信息推送、微博评论等创新性的参与形式搭建以互动为前提、参与为基础、公开为原则、监督为保障的参与平台。

3.要提高基层民间组织参与治理的能力。民间组织是否有参与活力，关键在于能否厘清与政府的关系。一方面，应让政府与民间组织分工明确、权责明晰，构建政府与民间组织互为支撑与补充的有机系统;另一方面，政府应当转变观念，充分尊重民间组织在基层治理中的社会主体地位，扶持与培育其良性、独立发展。民间组织自身应提升内部的自主性，通过建立系统的民主决策制度，防止外部因素的过度干预;通过系统的培训与教育提升组织内部的专业性与职业性，防止组织流变为“兼职”系统与业余团体。

（三）以党建引领基层治理体制的创新与发展

基层是巩固执政党执政基础的“压舱石”，也是检验党执政水平的“试金石”。对此，习近平总书记深刻指出：“要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。”[17]这意味着基层治理的发展必须将加强党的领导与建设放在首位，这样才能有效地深化政治信任。

1.发挥基层党组织的战斗堡垒作用。基层党组织要发挥战斗堡垒作用，一方面应充分发挥其在基层治理中的核心作用，加强其对基层各类组织与工作的统筹领导，这需要健全領导机制、工作机制与问责机制。基层党组织应做到以组织力的提升为重点，细化党建工作流程，优化组织设置，改造条块关系，抓好党内基本制度，规范党内运行的每一个环节;建立健全党组织参与基层治理的决策与监督的工作机制，使之朝着制度化、程序化与法制化的方向迈进;落实问责机制，“做到有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法受追究”[18]。另一方面，基层党组织要发挥战斗堡垒作用，在治理实践中应切实保障民众的根本利益。通过“街乡吹哨、部门报到”，与职能部门共同行动、积极配合，针对民生问题进行专项研究，切实解决群众身边事，时刻与人民群众站在一起、想在一起、干在一起，并不断扩大组织覆盖范围，以满足民众的利益需求。

2.以党建引领基层治理体制改革。治理体制改革应着手改善基层用人机制与参与机制。以党建引领改善用人机制，首先，应发挥广大党员的作用。党员应在治理中针对相关问题主动示范，通过组建巡逻队与观察组起到带头示范的作用。其次，要扩大基层治理队伍来源。应创新选任方式，如动态培养与跟踪培养，培育后备人才;制定激励政策，如加强招录编制的力度。最后，应注重提高队伍的专业能力，通过定期或不定期的学习与研究，提高队伍整体素质与专业化水平。对于改善参与机制而言，应推进党建带动群建工作，统筹基层资源配置，鼓励民间组织参与治理;建立健全基层群团组织购买社会组织服务的机制，设立系统的基金支持项目，优先支持那些党组织健全、管理规范、结构合理、成员专业水平较高的民间组织承接项目;搭建区域化参与平台，实现乡镇、村社党组织与基层企事业单位的联动共建，让党组织与各行业融合发展，提高各界参与治理的积极性。

3.以党建引领基层治理思维转换。党的十九届四中全会要求：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”[19]质言之，将基层党建与“三治”有机结合是基层治理发展的必由之路，也是推动治理思维转换的关键。“自治”要求充分尊重自治传统，培育基层自治组织、民间组织与群众的协同治理能力;“法治”要求依法行政、公正司法;“德治”要求将文化与道德价值嵌入到治理过程中。在党的领导下，应将三者有机结合，汲取“自治”的独立性、“法治”的约束性与“德治”的示范性，将其作为基层治理新的思维导向，做到对传统治理思维的革新。随着科学技术的进步，也应注重“智治”，即智能化的数字治理。对此，应做好智慧建设的规划，推广先进治理应用技术，提供给民众方便且上手快的应用软件（如“智慧城市”）以便汇集民意。通过电子政务系统建设、政府数据库建设、基层治理网络平台的搭建，有效整合治理的相关数据资源。构建数据共享交换机制，供多方利用以提高治理效率。将“智”恰如其分地融入“三治”有利于治理思维不断更新，从而提高治理绩效，扫清深化政治信任过程中的阻碍。

参考文献：

[1]塔西佗.塔西佗历史：第1卷[M].王以铸，崔妙因，译.北京：商务印书馆，1985：7.

[2]刘凌.政治信任理论及其对我国国家治理的启示[J].湖湘论坛，2016，29（4）：110.

[3]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999：335.

[4]塞缪尔·亨廷顿，劳伦斯·哈里森.文化的重要作用：价值观如何影响人类进步[M].第3版.北京：新华出版社，2019：143.

[5]陈鹏.政治信任、社会资本和善治：全球视野下国家善治集聚现象的探索性空间分析[J].甘肃行政学院学报，2013（1）：34-42.

[6]中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[N].人民日报，2021-07-12（1）.

[7]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：131.

[8]曼瑟·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：格致出版社，上海人民出版社，2020：3.

[9]罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[10]习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（2）.

[11]习近平.习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：16.

[12]梅立润，陶建武.中国政治信任实证研究：全景回顾与未来展望[J].社会主义研究，2018（3）：165.

[13]程倩.政府信任关系：概念、现状与重构[J].探索，2004（3）：35.

[14]道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：上海三联书店，1994：11-13.

[15]张国磊，马丽.重大疫情下的农村封闭式治理：情境、过程与结果：基于桂中H村的调研分析[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（3）：32.

[16]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化：五个国家的政治态度与民主制度[M].张明澍，译.北京：商务印书馆，人民出版社，2018：5.

[17]本报评论员.以党建引领基层治理创新[N].光明日报，2018-12-13（3）.

[18]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014：92.

[19]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度   推进国家治理体系和治理能力現代化若干重大问题的决定[EB/OL].（2019-11-05）[2021-11-19].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.

责任编辑：秦利民

猜你喜欢 基层治理 基层领导干部的社会角色冲突及其治理重庆大学学报(社会科学版)(2019年6期)2019-11-07国家治理背景下的村规民约法制与社会(2019年10期)2019-04-15基层网格化管理模式研究合作经济与科技(2019年3期)2019-02-01基层“缠闹”现象的深层根源人民论坛(2018年28期)2018-11-07基层治理需党组织“引路”人民论坛(2018年11期)2018-05-21农村基层治理法治化研究新丝路（下旬）(2018年9期)2018-05-14乡村振兴战略背景下基层治理路径探讨中共乐山市委党校学报(2018年1期)2018-05-14台湾社区管理对我国完善基层治理体系的启示时代经贸(2017年18期)2018-01-26新常态下河北省基层社会治理机制创新研究中国市场(2017年30期)2017-10-19推进基层治理法治化党政干部学刊(2017年4期)2017-04-24 相关热词搜索： 视域 深化 展望