张磊晶
【摘要】我国主张法治社会，房地产税法立法的模式选择和定位等对我国社会发展和治理有着重要意义。房地产税牵扯着许多问题，不仅和土地制度有关，它的立法还不可避免影响着百姓最关心的房价，因此，相关部门在立法时，要注意其中的许多事项。首先需要明确立法的目的，在功能主义之下确定房地产税存在的意义，其次要分析定性立法要素，最后选择合适的立法模式。目的明确、要素清晰、功能有效这对房地产税的发展有重要意义，也是从我国现实情况分析立法的需求。
【关键词】功能主义;房地产税;立法模式;选择
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.001
引言：
房地产税法在现实中还面临着许多难题，如目前还做不到面面俱到，虽然我国税法中的每一部单行税法都具有一般功能，但达到完善无缺还有很长的路要走。我国税法种类繁多，每种税法都在不同岗位中扮演着不同角色，正是每部税法的各司其职，才使得我国税法在整体上得到了调节。但同时也需要注意到上述提到的问题，尤其是房地产税要立法得当，保障我国建立税收法制进展顺利。
1、功能主义与房地产税立法的关系
1.1功能主义：结构、系统、功能
功能主义是现代一个较为重要的理念，主要指的是在设计过程中注重功能性和实用性。具体来说，若在制定一项规则时，分成结构、系统、功能三部分，其中，结构就如规章制度，单位结构的不同则会引起系统功能存在明显差异，价值观念则是建构系统的重要力量，因此综上，功能主义即是以结构的配置为第一位。而我国目前在房地产税立法中存在明显的功能主义，所以在制定法律过程中，要明确立法模式的结构和功能，这既是功能主义要求，也是立法中不可或缺的一步。
1.2法律视角：税收制度与房地产税制度
房地产税收制度与税收制度有着密不可分的关系。在现实中，存在着百姓关心的住房和生存等问题，房地产税制度则是税收制度中的一部分，即它有着税收法律中要求的公平公正。房地产税法制定是在现代税收制度的基础上对其进行完善，制定房地产税是为了通过扩大直接税的范围来进行改革分配，确保税收制度的公平公正。在法律系统中，房地产税法的立法是建立在法律基础上的，在调整完善过程中，需要以法律思维去引导。整体税法制度的完善则需注意到各种税法，是在宏观的税法上去做调整，这一方面说明了房地产税是其中的一部分，又强调了房地产税的特殊性。任何一项单一的、不成系统的法律都不能成为一部利国利民的良法。
从我国近年来一直在进行税制改革，不仅将收税法定原则纳入《立法》中，还改革了百姓较关心的个人所得税法。从反馈可知，百姓关心的重点是更加影响生活的一些法律改革。就比如百姓不会太关心政府注重的财政收入，更关心个人所得税修改后的公民轻税化。因此，在立法过程中，税收优惠、征收环节等要时刻注意百姓对其提出的问题，在进行轻税立法中，也要注意如何将其设立在财税体制改革中来进行轻税[1]。另外，房地产税立法属于再造或者重构式立法，和以往的平移式立法有明显不同。如环境保护税、城市维护建设税等都属于平移式立法，但房地产税目前只在上海重庆试用过，并没有丰富的经验，这也是一大难题。
综上，房地产税制度与税收制度有着在时间和空间上两种维度的关系。从时间上分析，近来财税制度的改革内容主要是降低大体方向上的税负，加强税收的规范并对税收进行合理调节，并且可以通过改革来增强民众对国家的认可和信任。其中的房地产税立法正是财税体制改革的一个重要部分，在立法过程中，也要注意改革的目标和方向，要服从整体方向来进行立法。从空间上分析，我国税法制度分为多种，虽然每一部都不能确保面面俱到，但是每一部税法都有着各自的功能，在房地产税立法过程中，也不能保证这一部税法能涉及到方方面面，但需要注意的是，需要和其他方面相协调，以一个方面为主要，其他进行配合。
1.3经济视角：财政收入、房地产市场与房地产税
房地产税与我国民众息息相关，从我国传统观念来说，买房十分重要，租赁住房往往不能满足百姓的愿望，而购买住房则是人生中的一件大事。而房地产税立法后，必定会增加购房所需成本和购房人持有成本，从而影响房价。从房地产税来看，它既会影响人，也会影响物：对于物来分析，房地产税就如上述所说通过影响交易成本从而影响房产价格;从人的方面分析，它会改变人的消费数额和投资行为，从而影响着社会财富格局。此外还需要注意的是，房地产税若立法完成后改变了房产价格，那市场格局必然也会产生变动，房产租赁市场则会成为房产交易的重要一部分，这会形成新的风险和问题。因此，立法人员在立法过程中不仅要注意如何减少收税为购房民众带来的负担，还需保障市场正常运行，减少不必要的损失和变动。
房地产税和经济的另一层影响是，它还关系着政府的财政收入。但需要注意的是，房地产税带来的收入关系着诸多方面，不仅税率、税收优惠等设计决定着收入的多少，而且税收收入的归属问题也牵扯着政府间的责任划分和财政事项。因此通過统计官方和学术界的一些想法后，他们大部分都认为，应该将房地产税作为地方的一种税种，以此来减少地方因土地财产带来的压力。房地产税虽然有利于提高地方政府工作积极性，但是若不能合理分配也会影响着社会的发展。将房地产税设为地方税的目的，不仅仅是为了通过将税收投入到经济弱势买房住房问题中来提高民众生活水平，其更重要的目的是解决宏观上的经济风险。另外，房地产税在正式立法后，房产交易过程中的各种税法会被整合在一起，如土地增值税、契税等各种以环节来进行征税的方法，会被以房产类别来征税所代替[2]。
2、功能主义视阈下房地产税立法的模式
2.1财政性立法模式：以缓释地方财政风险为中心
（1）模式特点：将原有财政模式改革并重新构架。我国地方财政向来面临着许多难题，“法外筹钱”基本都已代替了“法内要钱”，因为要钱往往不足以支撑地方的建设，而地方政府则大多通过筹钱的方式来支撑正常运转。因此，土地财政的预支性这一收入模式，不仅升高了房价，更不利于社会健康稳步地发展。而新型的房地产税却能解决这一难题，它可以释放地方土地经济风险，并且增添为地方的一个税种，但这前提是需要土地财政的可持续化，并且进行合理的改革。25A510A4-E565-4070-ABF8-0CE04216C250
（2）结构要素：应注重可税性和规则的合法性。将房地产税纳入地方税中的主体税是为了缓解地方的财政压力，在执行过程中，要保证房地产税规则的合法性和持续性，才能完成设立的任务并且得到预期的成果。在实施过程中，也要贯彻以人民为服务对象，奉行民主精神，落实原有规则，保障法律实施的顺利。另外，房地产税属于受益税，与百姓关注的住房问题息息相关，并且还关系着政府提供的公共服务，在征税过程中，还应将涉及政府服务的所有房地产都划分到征收范围中，不再过多注意住宅类型等，做到宽积税。政府还可整合房地交易中的各种税务，提高工作效率并且节约成本[3]。
（3）局限性反思：在实施征税过程中也会出现许多问题。房地产税能够在较短时间内缓解地方财政压力，是弱化了量能负担在税法中的价值。就如上世纪八十年代末和九十年代初美国出现的税务信任危机一样，税务部门在法律规定下，会严格重视税收的总量，甚至是地方财政收入总量，而不在乎是否发生变化。但房地产税并不是在规则下机械地对房地产评估并进行征税，这其中还涉及诸多问题。房地产税中的宽税基虽然好处多多，但这种设计也面临着在各环节相关人均可能被课税，量能课税地原则是在具体分析时要在纳税人“能”的基础上进行。但若如果将规则细化，一点点列出各项标准和优惠政策，那无疑会增加工作负担，提高征税成本，并且这种方式也会使纳税人容易逃税，这又会产生新的问题。
2.2调控性立法模式：以挤压房产泡沫为中心
（1）模式特点：通过调控将政策法律化。我国房地产行业一直面临着价格高甚至还在继续上涨，而房价上涨的原因则是我国整体经济的增长、各地城市化等原因，这都是不可避免的。而房地产税立法后，应起到它的作用，规范房地产市场，将其如同金融行业一样，在调控的作用下健康稳步发展。各大市场都面临着变动和不断出现的难题，而其中的调控就在变化中发挥着重要作用，调控性立法可根据变化对房地产税适时而变，但这前提是必须厘清房地产税政策中的牢固收益和有益部分，来确保调控的精准灵活。并且房地产税立法的一重目的时为了建立一种机制将政府和市场联系在一起，不仅将货币、金融等政策联系在一起，还可以促进房地产资源的合理利用。
（2）结构要素：将房地产市场分为一级市场和二级市场。调控性立法根据市场模式，规范市场行为，并且综合考虑各项规章制度，将市场划分为两个级别。一级市场也就是初级市场，这其中有三者，包括土地具有价值、房地产开发商和购房者;二级市场即次级市场则有房地产增长价值、房产转售人和购房者。这两级市场包括的范围都是经过专业人士综合考虑后确定的。市场瞬息万变，放房地产税法在执行过程中也要注意其中的变化，比如若一级市场中可能会出现需要征收闲置税的情况，这种情况基本发生在房地产在开发后过度征收开发者课税而导致土地闲置;次级市场也会出现对交易频繁的中介要求缴纳限制税等情况。
（3）局限性反思：如上述所说，每一项立法都会存在着问题，而调控性立法则具有片面性和依赖型。若经过调控市场比较完善那政府则不会完善反之也如此，因此必须面临选择其中一种不完善或将两者进行种种结合。调控性立法具有灵活性，并且房地产税法的立法为框架性，在法律允许的前提下，它可以进行变革，调整人员流动和权力分配等，便于部门做出合理决策，提高整体效率，实现房地产行业的稳步发展。
2.3分配性立法模式：以调节住房需求为中心
（1）模式特点：将“收富济贫”成为可能。“收富”指的是房地产税的纳税人大部分来源于收入较高、能力较强的人群。“收富济困”这种方式在理论上是通过修复税收窗口，调节社会不平衡的财产分布来缩短贫富差距，因此分配性立法的对象主要从房产资源持有率较高的高收入人群。近年来，我国贫富差距越来越大，但通过调查可知，这种差距的来源并不是房地产，而是富人的收入增长速度高于穷人。但若是在征税过程中仅仅对富人房产限制高度重视，这只是治标不治本的方法，对整体的情况并没有很大改善。反而如何增强低收入人群买房或者租房的能力，才是改善贫富差距和合理分配的难题，这也是分配性立法应该考虑的问题。
（2）结构要素：区分税率并且明确税收用途。在房地产税立法后，地方的财政来源会得到一笔可观的资金，而这部分税收所得专款必须将其利用到应有的位置，明确税收的用途。我国目前在住房建设中还存在巨大漏洞，建设资金较少，因此在得到房地产税收这部分资金来源后，可用于保障性住房的建設，全面提高民众购买住房能力，实现专款专用，避免浪费资源和不合理分配。分配性立法首要目的就是合理分配，提高低收入人群的购房能力[4]。
（3）局限性反思：分配性立法限制经济效率。一方面，分配立法主要目的是为了提高低收入群体的购房能力，为在调控过程中，主要目标是低收入群体，而并没有在意整体市场的调控和经济效益。因此，此模式只有益于保障性住房问题，而并不会降低地方土地财政压力。另外，此模式会较好解决部分群体的住房问题，那么相应地也会因此解决一些市场的投机问题，但同时因为政府方面解决了部分群体的住房问题后，市场中的商品房需求就会降低，房产行业中竞争压力和投资同样也会削减。另一方面，这样不利于房地产税成为地方政府的主体税种。因为若以分配模式进行税收，这大大限制了税种的模式，同时相应的房地产税税基则会减少，地方经济会出现缓慢增长，这不利于整体经济的发展。
3、功能主义视阈下我国房地产税立法的模式选择
通过上述提到的功能主义进行分析，若进行房地产税的功能定位，则应抛弃原有的传统理念，放弃原来的简单想法，在立法中应从整体和宏观的方面来定位房地产税应有的角色。在进行功能分析中，前提是运用一种社会系统所涉及的某些概念。在法律层面中看，某些法律实施过程中的目的与原本出发点并不相同。因此，必须需要将社会主义作为一个更加广阔的体系和其中各个组成部分的位置来确定其具备的作用。在房地产税立法中，同样也应将其放在整体税制结构和大体方向上的财税体制改革中，不应对其提出过高要求，将其设定为全面发展，面面俱到的制度，应实事求是确定其所具有的制度功能，同时也要结合其他税法，做到税法间的相互协调，贯彻全面法治的精神，保障财税制度的多元化发展[5]。
房地产税立法最重要的是，要从功能主义出发来确保各项制度的合理性，并通关比较法律和经济对其的影响来精准立法，保障我国整体财税改革的顺利进行。房地产税的立法本质并不是特别困难，但根据我国实际情况，如各个地方的经济发展存在差距，人之间也存在着贫富差距，地方政府同样存在着能力差距等问题加大了这一立法的困难。须指出的是，房地产税立法并不是独立存在的，而是在整体改革下提出的这一项要求，因此在立法过程中要从整体出发，注重宏观的调控。从整体的发展来看，我国在将来一段时间内会稳固增值税的收入功能，虽然这意味着间接税所占高比例不会发生太大改变，但不代表直接税规模不会发生改变。因直接税所占比例较小，其发展速度往往不能直观体现，但根据目前我国整体财税制度的改革，直接税也会快速增长。就如本文所讲的房地产税，通过重视调节各项要素，会形成与个人所得税成功融合的直接税。
结语：
综上所述，提出的三种房地产税立法模式都存在着相应的模式特点、结构要素和局限性反思，每一种模式都需要认真思考，并且还可以考虑三种理论的兼容性问题，以保证立法的顺利进行，同时也可考虑将这三种模式套用在其他税法中。在立法中，同样需要注意许多问题，房地产税因我国住房问题而引起广大重视，人们对它给予了殷切希望，但实际它只是各种税中的一种，不能面面俱到，实现民众所期盼的各种功能。在立法过程中也要重视选择其中的一种功能作为主要目的，不能同时发展多项功能，这样才能确保整理财税的正常发展。
参考文献：
[1]白彦锋.房产税未来能成为我国地方财政收入的可靠来源吗[J].经济理论与经济管理，2012（05）：57-64.
[2]况伟大，朱勇，刘江涛.房产税对房价的影响：来自OECD国家的证据[J].财贸经济，2012（05）：121-129.
[3]张富强.房地产税立法与国民收入分配公平正义的实现[J].法治论坛，2017（02）：3-14.
[4]马海涛，任强.房产税的功用、要素设计及中长期改革策略[J].地方财政研究，2015（02）：7-12.
[5]俞光远.推进我国房地产税改革与立法的建议[J].税务研究，2018（05）：41-45.25A510A4-E565-4070-ABF8-0CE04216C250
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