一、前言
为深入学习贯彻习近平总书记关于加强城市治理的重要论述，着力推动城市治理手段和治理模式创新，2021年2月，在住房和城乡建设部城市管理监督局指导下，北京市城市管理委员会组织开展了“城市治理方式创新”研究。在吸收上海、杭州、成都等城市实践经验的基础上，聚焦城市治理问题短板，提出了城市治理方式创新的思路对策，对于加快推进城市治理体系和治理能力现代化建设，提升首都城市治理精细化水平具有重要促进作用。
二、开展城市治理方式创新的实践探索
习近平总书记强调：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”这一重要论述深刻阐述了推进城市治理的思想和工作方法，市委市政府注重顶层推动，强化党建引领，积极开展城市治理模式和手段的探索实践，取得扎实成效。
（一）抓完善法治，形成全约束治理体系
法制建设是推进城市治理的基础和保证。近年来，针对城市治理工作中遇到的机制性、障碍性、瓶颈性问题，先后制修订《街道办事处条例》《生活垃圾管理条例》《物业管理条例》《文明行为促进条例》，以及《燃气管理条例》《户外广告设施牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》《市容环境卫生条例》等多部地方性法规，打出一套适应首都城市治理实际需要的“法治组合拳”，特别是《街道办事处条例》填补了城市基层治理的法规空白。法规体系的完善，强化了各级政府的法治思维，织密良法善治体系，补齐城市治理短板，注重运用法治手段破解城市治理难题，形成了全面覆盖的法制约束屏障。
（二）抓源头自治，形成全参与治理体系
城市治理的源头在街巷，也难在自治。近年来，针对背街小巷环境“痼疾顽症”，明确“十无十有”标准 ，用六年时间分两波次，持续开展环境集中整治和精细化提升，使一批群众诉求强烈的违法建设、开墙打洞、店外经营、垃圾清运等环境突出问题得到有序治理，全市3000余条背街小巷面貌焕然一新，城市治理精细化水平明显提升。开展背街小巷治理的一条主要经验，就是抓住城市治理源头发力，构建多元主体协同自治工作机制，发挥街巷长、小巷管家的引领示范作用，从源头上调动公众参与的积极性，全市共选派街巷长1.6万余名，招募小巷管家近3.6万名，整合网格员、协管员队伍，开展街巷日常巡查，发现和解决问题，带动社会单位和市民群众参与到街巷治理中来，形成了全员覆盖的自治网络。
（三）抓系统共治，形成全链条治理体系
垃圾分类是城市治理的重点难点之一，也是一项复杂的系统工程。近年来，结合首都城市特点，坚持系统思维，注重央地联手、部门联动、社会联合，着力构建文明引导共时尚、央地携手共普及、纳入教材共培育、社区治理共发力、行业协同共推进、十类主体共尽责的垃圾分类“六共”治理体系，做到了地域全覆盖、过程全链条、人员全响应、责任全落实，形成了特色鲜明的“北京实践”。推行垃圾分类的关键在“分”，重点在“户”，效果在“桶”。紧紧抓住居民三率（知晓率、参与率、准确投放率）、生活垃圾管理三率（厨余垃圾分出率、生活垃圾回收利用率、其他垃圾减量率）和分类设施达标率等“七率”指标，通过开展敲门宣传行动、桶前指导行动、巡回宣讲行动、餐饮光盘行动、包装瘦身行动、净菜上市行动等“六项行动”，激发了广大居民自觉分类意识，推动了基层治理水平实现新的提升。
（四）抓综合慧治，形成全响应治理体系
“接诉即办”是北京城市治理的又一模式创新。发挥12345市民服务热线的信息源优势，梳理市民诉求和反映问题，运用大数据技术汇聚分析，“算”出市民“吐槽”最集中的民生问题，坚持区分类别，强化综合施策，将属于基层解决的事项直接派发街道和乡镇，减少信息传递的中间环节，促进问题在基层一线解决;将属于区级政府和政府部门、公益事业、国有企业等职责范畴的事项，实现双重派单或直接派单，推动不同层级政府和部门主动到基层解决问题;同时，倡导区政府和市政府部门直接与市民沟通接触，直面需求和问题，打通“最后一公里”，形成解决问题的多元治理体系。“接诉即办”机制重在创新智慧治理模式，将全市16个区、338个街道（乡镇）、市级部门和公服企业接入12345市民服务热线受理平台，统一模式、统一标准，左右协调、上下联动，建立起接诉响应率、问题解决率和群众满意率“三率”考评机制，定期进行考评并排名通报，推动了市民诉求和问题的快速精准解决，创造了超大城市治理的“北京样本”。
三、推进城市治理方式创新的问题短板
主要体现在“八难”：
（一）多头管理统筹难
治理主体的多元化决定了必须实行“大城管”“大综合”的体制机制，但基层普遍反映，管理职责分散、体制不顺、机制不畅的问题依然存在。有的管理职责分散于多个部门，本该由一个部门管的事情却由多个部门分管;有的管理职能交叉重叠，同一件事情由多个部门分头管理;有的城市管理主管部门综合手段少、统筹不起来，“九龙治水”局面仍未改变;有的强调部门利益，各自为战，难成合力。如：城市道路地下管线安全隐患治理，涉及建设、环保、路政、交管、城管、园林等多个部门，路由、开工、掘路等审批条件互为前置，影响了安全消隐效率。
（二）数据共享联通难
“让数据多跑路”是推动城市治理方式创新的有效手段，但目前全市城市运行信息平台分散，市有大平台、区有中平台、街镇有小平台，有的社区还有微平台，导致相互之间纵向难以贯通、横向无法联通，普遍存在信息孤岛、数字烟囱，数据难以共享的问题。基层智慧管理平台缺乏基础数据支撑，规划和建设等部门的基础数据滞后，管理服务线上与线下业务信息不同步、标准不统一、流程不衔接，线上运营与线下管理“两张皮”，导致多部门、多区域、多单位之间联动处置的业务出现“数据盲区、数据打架”等现象。
（三）应用场景搭建难
应用场景建设是提升城市精细化管理水平的新型模式，但在推进城市运行智能化应用场景建设中，缺乏顶层設计、系统思维，应用场景布局和建设仍局限于各专业领域，零打碎敲，没有形成自下而上、相对完善的生态体系。城市管理智能化场景搭建的功能性较弱，针对城市这个特殊的有机生命体，系统构建数字化感知、智能化思考、智慧化执行等应用场景，没有做到城市生命体征全面实时感知，实现全生命周期管理，真正形成常态运行情况、精准预警研判风险隐患、高效应对处置突发事件、复盘提出补短堵漏建议的闭环管理。
（四）“非现场执法”实施难
大数据等现代技术在城市治理和综合执法领域广泛应用，给传统的“现场执法”手段提出了新的挑战。但由于人们对大数据等技术认知不足，导致大数据在城市治理领域的应用相对滞后，对“让数据多跑路，让执法队员和市民群众少跑腿”的新理念落实不到位，推广实施大数据条件下的“非现场执法”新模式主动性不足、没有形成执法态势。如：在现场执法过程中，对建筑垃圾运输遗撒、乱倒垃圾污水等随机性违法违规行为，调查取证难，实施暂扣和证据登记等手段阻力大，采取“非现场执法”手段可有效破解此类难题。
（五）设施老化安运难
随着城市化进程的快速推进，老城区的城市基础设施逐渐达到使用年限，进入超期服役周期，特别是平房区的市政基础设施欠账多，部分道路供水、供热、天然气等市政管网老化严重，地下供暖管线很不完善;胡同内以雨污合流管道为主，标准低、掩埋浅，地下管道断流及堵塞现象相当普遍，低洼积水问题在汛期更加严重。由于城市基础设施承载能力十分脆弱，给城市安全有序运行带来极大风险隐患。近年来道路塌陷、管线断裂、燃气爆燃等安全事故时有发生，是长期困扰各级政府管理部门城市安全风险防控工作的心病和难题。
（六）多元共治协同难
基层单位是城市治理的重要基础，大多治理要素、管理资源聚集在基层。多元主体的组织、参与对象的发动、活动载体的选择、共治场景的营造等，都需要基层组织“领唱领舞”，去推动形成协同共治氛围。但由于受多种因素制约和影响，有的基层单位对多元主体参与重视不够，态度冷漠、服务冷淡，挫伤了大家的积极性;有的多元主体受思想认知局限，在处理一些公众诉求问题上，往往考虑主体利益多、考虑自身利益多，很少从其他群体和个体利益出发，增添了達成协同一致意见的难度;还有的组织方式简单粗放，发挥“市民议事厅”等共治载体作用不够，协同共治优势没有得到很好发挥。
（七）社区自治持久难
社区是城市基层治理的主战场。在多元参与治理的模式下，普通公众和社会组织在社区治理中的参与意识越来越显现，社会治理各主体的地位作用越来越显著。但也存在着社区自治参与和组织动员松散乏力的问题，部分社区居民的自治意识还不强，主动参与自治的热情不高，导致遇到社区治理难题时，容易出现“视而不见”或“袖手旁观”的现象。如：一些社区居民对诸如垃圾不分类投放、共享单车乱停乱放、电动自行车充电棚侵占等违规行为，事不关己高高挂起，很少有人主动站出来纠正，发挥作用很有限，参与自治的积极性需要进一步激发。
（八）对治理方式认知难
尽管推进城市治理已经有几年时间，但在基层发现，部分人员对城市治理的概念和内涵，特别是对由政府包揽向政府负责、社会共同治理转变，管控规制向法治保障转变，单一手段向多种手段综合运用转变，从根本上解决矛盾、防微杜渐等城市治理基本形态了解不多、知之不多。有的甚至说不清楚治理与管理的区别，嘴上讲的是治理，手上抓的仍然是管理，对城市治理的主体变化、方式方法和地位作用等认识不清、了解不全、理解不深，一定程度上制约了新生事物的推广和发展。
四、深化城市治理方式创新的思路对策
习近平总书记强调：“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”“推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧。”深入推进首都城市治理体系和治理能力现代化建设，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以习近平总书记关于北京工作论述为遵循指南，坚持以人民为中心的发展思想，以建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市为目标，以美好环境与幸福生活共同缔造为抓手，坚持党建引领，突出机制创新、模式创新、手段创新和保障创新，构建系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的新格局，切实增强城市治理系统性、协调性、科学性和实效性，努力走出一条符合首都特大城市治理特点和规律的发展新路。
（一）坚持机制创新，增强城市治理的系统性
一是整合治理职能。坚持全周期管理理念，强化市政、环境、交通、应急和规划实施等领域全链条综合统筹，合理划分城市治理职责权限，明确部门责任边界。建立清晰完善的权力清单和责任清单，突出核心职能，减少职责交叉，顺畅链条环节。二是机构综合设置。按照“大城管”“大综合”思路，将城市治理职能相近的机构进行优化调整，实现市政公用、市容环卫、园林绿化、城管执法等机构综合设置，合理配置、优化调配管理资源，从机构体制上推动城市治理难题解决。三是建立规划建设管理统筹机制。加快推进规划建设管理一体化监管平台建设，进一步健全管理环节发现问题向规划、建设环节动态反馈的闭环渠道，提升全过程信息共享、协同处置能力。四是构建“全周期闭环管理”体系。建立全时段、全要素、全流程的评价指标体系，开展动态监督考评，同时建立健全城市居民对城市治理的满意度评价机制，科学衡量城市治理成效。五是实施城市市容环境体检。依据住房和城乡建设部《城市市容市貌干净整洁有序安全标准（试行）》，构建城市市容环境体检指标体系，识别诊断市容环境存在的问题和短板，动态反馈和及时解决体检出的问题，推动市容环境精细化水平提升。六是完善高位协调体系。落实中央城市工作会议要求，构建由政府主要领导牵头，上下贯通、高效快捷的城市治理体系，加强统筹协调。根据各城市实际，可建立由市长任主任的城市治理委员会，或城市管理主管部门“一把手”兼任政府副秘书长，强化城市治理高位统筹。
（二）坚持模式创新，增强城市治理的协调性
一是推行“接诉即办”，强化主动治理。以12345市民服务热线撬动城市治理变革，强化源头治理和重心前移，形成社情民意的全渠道、全时段、全方位响应，推动市民诉求的快速办理向“未诉先办”“主动治理”升级。二是推行诚信约束，强化信用监管。将信用监管引入城市管理领域，构建守信激励与惩戒机制，强化分级分类监管，实施信用积分管理，提高信用诚信对居民自觉参与治理的约束效能。三是推行网格升级，强化精细管理。加快“网格+”拓展赋能，以“网格+热线”联动治理，以“网格+微循环”精准服务，试行市容环境“路长网格化责任制”，精准补齐治理短板弱项。四是推行民主协商，强化多元共治。聚焦城市治理“最后一米”的难点焦点问题，尊重基层首创，推广运用“城社前哨”“向前一步”等自治新模式，动员公众参与，邀请专家解疑，构建多元治理新格局。五是推行“三长一站”，强化源头治理。整合街巷长、楼门长、区片长和城市治理服务站等社会资源，细化各方职能职责，开展“组团式”治理，形成基层治理“微循环”局面。
（三）坚持手段创新，增强城市治理的科学性
一是加快城市运行“一网统管”建设。聚焦城市运行难点问题，建立全域覆盖、全时监测、动态预警的感知体系，构建“一网统揽全局、一网统领行业、一网统管全城”的城市管理新模式。二是加强城市风险防控共同体建设。梳理城市治理风险清单，建立分级响应管理机制，覆盖事前、事发、事中、事后全过程;建立城市风险监测标准和评估体系，提高精准防控能力。三是强化责任规划师作用。通过责任规划师的资源对接与协调组织，推动多元主体参与社会治理，“对上”衔接政府，补充各层级力量不足;“对下”牵引公众，激发居民活力，引导参与社区治理。四是深化“城市大脑”新场景建设。依托5G、大数据、区块链、物联网、人工智能等现代技术，以算法和算力建设为抓手，推动城市管理、城市交通、社会安全、大气生态等重点领域新场景建设，实现数据互联互通，提升精細化城市管理效能。五是探索城市管理领域“非现场执法”。运用互联网和物联网技术催生城管执法非现场调查取证转型，构建从发现违法行为到办案全过程的“非接触式”新模式，运用大数据分析等新技术，实现综合执法“非接触式”无缝对接，不断提升城市管理效能。
（四）坚持保障创新，增强城市治理的实效性
一是强化党建引领。强化党对城市治理工作的领导，创新“党建+”品牌，创新多元联动机制，把党建引领贯穿城市治理全过程、各方面。二是夯实“新城建”基础。结合“新基建”建设，全面推进城市信息模型CIM平台建设，实施智能化市政基础设施升级改造，加快智慧城社区建设，建立集感知、分析、服务、指挥、监察于一体的城市运行管理服务平台，为深化城市治理方式创新提供支撑。三是完善法规标准。坚持开门立法，完善过时的、补齐缺失的，加快出台《北京市城市治理条例》，构建城市治理法规体系，扩大覆盖范围;加快管理标准制修订，完善标准体系，强化实施监督，增强规范性。四是规范执法队伍。开展基层执法队伍规范化建设，构建执法主体资格、执法流程、执法行为、执法场所设置等规范化建设标准，改善执法条件，锻造业务素质，强化硬件保障，全面提升执法水平。五是拓宽经费渠道。建立城市治理经费保障定期增长机制，探索“管养分开、政企事企分离”新模式，规范专业企业准入条件，健全城市管理运维资金绩效评估机制和管护养护企业奖惩机制，确保城市生命线安全有序运行，进一步提升城市精治共治法治水平。
五、后记
在落实住房和城乡建设部城市管理监督局关于“城市治理方式创新研究”的过程中，得到了各级领导、课题组成员、专家学者的大力支持和帮助，向大家深表衷心感谢！
感谢住房和城乡建设部城市管理监督局领导的信任和指导;感谢北京、上海、杭州、宁波、青岛、广州、成都、苏州、宿迁、济宁、漳州、秦皇岛、昆山等城市的积极参与，献智献策;感谢陆军、王伟、杨宏山、李文钊、刘广珠、陈涛、周霞、温宗勇等专家教授的精心指导，咨询解疑;感谢北京辰安科技股份有限公司、北京数字政通科技股份有限公司等单位给予的智力支持，感谢大家为课题研究顺利进行、圆满完成提供的有力支撑。
（执笔人：贾明雁、堵锡忠、李娟、包启挺、毕晓佳）
（压题图片：通州区城市管理指挥中心
摄影：付文辉）
（责任编辑：荣荣）
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