古悦
摘要：近年来，我国经济社会的发展速度显著提升，传统的单一政府供给模式已经无法适应居民日益复杂多变的生产生活需要。因此，进一步提升我国地方政府的公共物品供给效率、改善供给现状、使供给落到实处是我国现阶段社会建设中亟待解决的问题。本文结合地方财政报告分析目前郑州市上街区的公共产品供现状，指出当地政府在开展公共物品供给工作中存在的结构不平衡、供需脱节等问题，分析其深层次原因。最后基于新公共服务理论，从三个方面针提出改进策略，期望能够帮助基层政府破解地方政府公共物品供给低效的困境。
关键词：郑州市;公共物品;地方公共物品供给
1 引 言
随着社会主要矛盾的变化，社会大众对公共物品数量和质量的需求显著提高。这对国家和政府提出了更高的要求，需要政府不断转变职能，深化地方政府供给改革，优化供给方式。受传统政治体制和经济模式的影响，我国以政府为主导的供给方式根深蒂固，迫切需要在公共物品供给领域实现新的突破，以惠民生。
本文以新公共服务理论为指导，剖析我国地方政府公共物品的供给机制，同时结合我国实际情况，探讨服务主体多元化的思想，协调政府和市场、政府和社会之间的关系，促进各方实现相互监督和协作，为全面提高我国居民生活水平打下坚实的物质基础。
2 理論基础和文献综述
2.1相关概念和理论基础
2.1.1公共物品的内涵
在经济学中，供给通常是指某特定时期和条件下，生产者供应某种物品、服务的数量。我国建国以来，公共物品的主要供给主体是政府及有关公共部门，此外还包括少部分的市场主体、社会组织以及私人等。进入新时代后，单一的政府供给方式已经难以满足公民日益增长的物质、文化需求，因此需要充分发挥市场主体和其他主体的作用，重新考虑政府与市场和社会的关系，最大程度地提升供给效率，弥补政府供给固有的缺陷。
2.1.3新公共服务理论
新公共服务理论是公共管理领域中，一种强调民主价值和公共利益的理论选择，它的核心思想是"政府的职能是服务而不是掌舵"。理论主张，政府在管理公共事务时应致力于维护公共利益，并尽可能做到还权于公民;同时倡导政府的主要责任只是帮助公民表达需求，要始终坚持以公民中心、实现民主价值。总之，新公共服务理论在打破政府权力垄断;引导私营组织、非营利组织甚至公民个人等多元主体承担起各自的责任和义务、采取一致的行动来实现共同利益等方面取得重大突破。
将新公共服务理论应用在公共物品供给当中，政府需要考虑在履行供给职责时，抛弃大包大揽的传统服务模式，重新考虑政府与市场和社会的关系，在供给中引入市场机制和竞争机制。
2.2国内外研究现状
国外对于公共物品供给理论的研究起步较早，早在18世纪就有不少学者对此展开研究。
综上表，从政府主导型公共物品供给理论逐步发展演进，直到产生公共选择理论、企业家政府理论、治理理论等等，各国学者的探索不断深入，已经形成了比较完善的理论体系。但也可以看出国外学者大多是从经济学视角和公共财政学的角度对公共物品的界定和供给主体展开研究，专门针对基层地方政府的实际公共物品供给水平研究较少。
相比之下，我国对公共物品供给的关注不多，且研究领域较窄。大多数国内学者偏向于从供给情况和出现的问题着手，对农村公共物品多元化供给的研究热度较高。
本文在国内外学者研究基础上，通过对郑州市上街区公共物品的供给现状进行分析，为上街区政府公共物品供给方面提出优化建议。
3上街区公共物品供给的现状及主要问题
3.1公共物品供给总量不足，供给结构不均衡
据2019年上街区相关财政报告显示，上街区2019年一般公共预算支出总计281164万元。其中公众比较关注的项目支出如表3所示：
由表可见，2019年当地财政支出对公共卫生和社区基础设施的投入分别仅占一般公共预算总支出的3.4%和1.8%。但事实上，上街区常住人口16.25万，却没有一个三甲医院，仅有的两所综合型较大规模医院（上街区人民医院和上街区中医院）也因年代久远而导致基础医疗设施落后、建筑破旧。周边几个农村的交通道路、农田水利等生产生活设施也是年久失修，严重阻碍当地的社会发展。综上，上街区政府对公共物品供给的资金投入较少，直接导致供给总量不足，难以满足居民的实际需要。此外，对比以上五项支出数据不难发现，上街区财政支出对一般公共服务投入较多，而对卫生健康、公共设施的资金供给投入过少，公共物品供给比例失调，供给结构不均衡。
3.2 供需脱节，公共物品供给效率低
除了上文已经分析过的供给总量较少、供给的种类和质量难以得到保证之外，上街区实际供给工作中还存在着供需脱节、供给效率低的情况。比如，上街区政府在2017年划出82万元财政资金为沙固回族雅苑社区建设民族团结文化广场，截至2021年初，该形目仍然没有落成，无法投入使用。此外，根据实地访谈了解到，该社区自建成以来至今，门前的主干路缺少照明装置，夜间出行十分不便。区政府优先建设精神文化设施，却忽视基本的交通设施已经引起部分居民不满。
详细分析2019年上街区一般公共预算支出表不难发现，地方政府在高等教育、就业创业服务补贴、职业培训补贴、社会保险补贴等项目上的财政预算投入为0元。96774万元城乡社区支出中，大部分资金用于管理事务和其他未标明的项目中，对城乡社区公共设施和环境卫生建设之类与居民生活水平密切相关的公共物品投入一共占比只有12.1%。
综上可以看出，由于信息不对成、居民民意反映渠道有限等原因，政府对财政资金的利用不充分，大笔资金并没有投入到居民迫切需要的领域，无效使用资金，供给与居民需要相背离情况严重。
3.3供给主体单一，多元协同机制缺失
根据访谈了解到，目前上街区社区和周边农村的公共物品供给主要还是由政府承担，非政府主体参与公共物品供给的机会较少。在公共物品的实际供给过程中，区政府扮演决策者，通常以政府有关部门和地方人大代表反映的居民生产生活状况为依据单向决定供给内容。在一定条件上，政府具有良好的公信力、组织规划能力、资源调配能力和较强的执行力，且不会过于追求自身利益，由它来提供一些规模较大、成本高昂的纯公共物品确实有一定优势（比如国防、消防等），能够在最大程度上实现资源的合理配置。但单方面由政府主导供给，忽略与市场和社会受众的互动，就会催生政府与公众信息不对称、强调供给主体个人偏好、过于重视政府绩效等问题，这就很容易产生"既占用了大量公共资源，又没有满足公众的合理诉求"的尴尬局面。
4 优化上街区公共物品供给的对策
4.1拓宽资金来源，引导社会资本进入公共领域
实现乡村公共物品供给主体的多元化不仅有利于响应公众的真实需求，也有利于缓解基层政府资金不足，改善公共物品供给的数量和质量。河南省作为我国的人口大省，对公共物品的需求种类多、数量大，单纯依靠政府财政支持難以应对巨大需求。因此，拓宽资金的来源渠道是建设完善公共物品供给体制的必然选择。
具体而言，政府在公共物品供给中要加强与市场的合作，可以通过政府采购或者政策补贴的方式促进公共物品供给的市场化发展，有效降低加入公共物品供给的门槛，拓宽公共物品的筹资渠道。比如，针对部分准公共产品，政府可以给予私人投资者机会，允许私人投资者在一定时期一定范围内获得经济回报。或者还可以通过政府权威号召当地的民间金融机构或非盈利组织投身公共领域中，通过组织优惠贷款、慈善捐助等方式来增加公共物品的供给。
总之，解决公共物品供给的首要问题就是资金问题，激发市场活力、拓宽资金来源、选择合理的资金筹措方式是保证公共物品有效供给的必要措施。
4.2完善供给决策机制，扩充需求表达渠道
拓宽公共物品的需求表达渠道，"听到居民的声音"是处理当前上街区公共物品供需脱节问题的一个有效的措施。根据上街区目前的情况来看，居民的组织化程度和民主参与公共事务决策的积极性不高，大多数居民对自己乡村或社区公共物品供给的政策、决策不了解。尤其需要基层政府、居委会在开展供给工作时做好上传下达的工作，充分保障居民的主体地位，主动为居民创造参与的机会。比如，居委会可通过召开社区居民代表大会，方便居民交流社区内部的供给现状，反映出群众的公共需求意愿和偏好，为政府决策提供真实参考。
同时基层政府应积极主动地推行民主决策，将群众纳入到供给决策当中，通过"政府统一制定计划，再结合居民的想法进行调整"的方式形成政府和社会一起决定公共物品供给的决策机制，提高决策的科学性和民主性。
4.3促进供给主体多元化，构建协同供给体系
当前上街区公共物品多元供给主体之间缺乏协同供给，政府"垄断"供给形势严峻。在此情况下，为扩大公共物品供给的参与主体范围、保证多元供给的灵活性和准确性，上街区应顺势形成以地方政府为主导，多方共同参与的供给主体新格局。
具体来说，政府承担部分公共物品供给的同时，要发挥好引导、牵头作用，一方面帮助社会组织充分利用自身的信息和灵活性优势，实现市场资源和公共物品的最优化配置;另一方面带领居委会、村委会共同承担起自我管理、自我服务的供给责任，充分发挥社区的自治功能;而对于部分私人供给主体，政府可以制定一些激励政策，同时明确公共物品的产权划分，必要时可制定公共物品产权界限的有关政策以维护私人供给者的权利和利益。总之，从各方面加强协同供给机制的实施，以达到减轻公共财政的压力、实现精准供给、高效响应群众需求的综合目标。
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西南民族大学 公共管理学院
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