延续集体：安置社区统合治理的组织模式及其运行

王丽惠

[摘 要]安置社区是农民市民化的重要场域。农民市民化离不开集体的帮助和引导，安置社区治理秩序的重构要发挥集体的统领和托举功能。安置社区套用城市商品小区社区“社居制+物业服务”的管理体制并不契合其治理需求、治理基础和治理体系。公共品供给不足和公共秩序重塑压力大是安置社区面临的主要问题，应找回类似村委会基层组织的负责制、有权威的“属地组织”，实现基层赋权和治理下沉。“集团公司+社区中心+物业企业”的“三方一体”共治体制，通过延续村社集体的统合功能，弥合了城市管理体制中的治权分割分散缝隙，再生产了“半熟人社会”的自治，塑造了安置社区的良好治理秩序。

[關键词]城市安置社区;延续集体;统合治理;“三方一体”

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）06-0078-09

一、问题的提出

城市化是现代化的重要主题，也引发社会治理模式深刻变革。安置社区是我国城市化进程中的特殊社区类型，具体可以分为完全安置小区构成的单一型安置社区、安置小区和商品小区组合构成的混合型安置社区、安置小区和农村社区组合构成的混合型安置社区三种类型。一般而言，安置社区在体制上都为“村转居”社区。混合型安置社区或以城市小区，或以农村社区治理为主导，仍沿用既有管理体制，组织模式重塑必要性低，本文对此不作讨论。本文讨论的安置社区特指完全安置小区构成的单一型安置社区。

安置社区具有“亦城亦乡”特点，又被称为“过渡型”社区，社区居民由农民转化而来，纳入城市社保、不再享有土地。安置社区是农民市民化的重要场域，其空间上隶属于城市社区，是特殊的城市社区类型。从全国来看，安置社区内的住宅小区产权性质既有集体所有也有国有，社区有一定的征拆返还资产和补偿，主要用作社区经济收益或集体经济收入来源。安置社区采用城市社区管理体制，不再实行村民自治，其内住宅小区实行物业管理模式。安置社区“由乡至城”的结构性嬗变引发诸多治理难题，尤其体现在公共品供给匮乏、治理弱化方面。农民“洗脚上楼”却没有“洗脑进城”，仍保留乡土社会生活习惯和生活模式，城市流动人口的入住也加剧了治安隐秘性，这些都使安置社区比商品小区社区面临更复杂的治理问题。

关注安置社区的治理体制，是对由乡村向城市过渡型社区和城市特殊社区类型社区的治理模式的研究探索，有利于丰富我国城市社区治理体制。

安置社区治理的相关研究体现在三个方面。一是探讨安置社区的治理对象与内容，主要包括关注社区的空间治理秩序[1][2][3]、生活治理秩序[4]、行为规范秩序[5][6]等方面。二是探讨安置社区的治理机制，大部分研究认为，应发挥行政、市场、村社传统三方面机制的作用，促进纪律、契约、礼俗即“权、法、礼”三元治理规则的分工合作[7][8][9][10]。三是探讨安置社区的治理体制，认为构建村居双重管理符合安置社区的双面社会形态，也能形成治理合力[11]，也有研究主张建立城乡统一的社会治理体系，按照城市社区理顺管理体制、推动集体经济组织市场化改革[12]。可见，已有研究对于安置社区治理内容、对象和治理机制的探讨较为丰富，但对于安置社区治理体制的关注明显不足。对于如何将共识性的“行政、市场、村社传统”三个机制上升为合理化的管理体制安排的研究尤其缺位。

本研究以城市安置社区的治理体制为探讨对象，关注各治理主体权力、责任、职能的组织化配置与运行模式，宏观层面包括国家城市管理体制在安置社区的运行，微观层面包括安置社区在地化的人财物具体组合架构。农民市民化离不开集体的帮助和引导，安置社区治理秩序的重塑也要发挥集体统领和托举作用。公共品供给不足和公共秩序维持压力大是安置社区面临的主要治理问题，当下安置社区套用城市商品小区社区“社居制+物业服务”的管理体制，不仅无法解决以上问题，也不契合安置社区的治理需求、治理基础和治理体系。对此，应重构或找回类似村委会基层组织的负责制、有权威的“属地组织”，实现基层赋权和治理下沉。田野调查显示，武汉安置社区“集团公司、社区中心、物业企业”“三方一体”的组织模式延续了村社集体的功能，实现了统合治理效能。

二、基本平衡式秩序：城市社区的分散式治理体制

作为城市社区类型之一，安置社区也采用了城市商品小区社区的“社居制+物业服务”管理体制。城市社区在行政区划上设置了社区居委会这一基层组织，作为基层政府的延伸，管理属地范围的人口和提供公共服务;在社区内住宅小区推行市场化的物业管理。由于社区居委会对物业企业（以下简称物企）并没有领导关系，物企与业主群体又形成了“一对多”的契约关系，城市社区管理体制运行呈分散式结构并缺乏治理统合。

（一）物业合同管理与多元博弈

住宅小区是城市社区的基本单元，小区物业管理也成为城市社区治理的枢纽。物业管理在运行上呈现明显的分散型结构。一是物业管理的买卖合同关系是软约束治理机制。物企是市场的私法范畴主体，以市场资源力量供给公共品以满足业主需求，在维护小区秩序上缺乏强制力。二是物业管理的内部结构是物企与业主间的“一对多”博弈关系。物企要面对标准不同、需求不同的分散的个体业主，“众口难调”下难以培育整合秩序，只能形成平衡秩序。三是物业管理的外部结构是“国家-社会”关系断裂下的多元社会主体的权力博弈。基层政府对物企、开发商、业主间的间接监督关系使社区治理缺乏国家权力的有效介入和统合。当前国家权力对物业管理的介入主要是以司法权输送的，但司法调整具有个案性、救济性，秩序调整成本高，缺乏总体性塑造。社会治权是多元化、弥散化的，公共秩序的形成离不开国家权力的引领。物业纠纷中矛盾最大的是房屋质量纠纷，牵涉开发商、物企等多主体，尤其需要国家权力的介入调整。物业矛盾具体为7个方面：（1）房屋质量问题;（2）共用部位维护;（3）违建与住改商管理;（4）社区治安维护;（5）业主自治权;（6）物业收费和合同关系（以前期物业合同未经招投标为由，主张物业合同无效）;（7）车位。

从以上7类主要物业纠纷来看，公共品供给

和公共秩序塑造是城市社区治理的主要议题。一是共用部位维护纠纷是主要基于邻里关系、相邻关系而发生的业主间权利博弈，如下水道堵塞导致地板、家具被污水浸泡，侵权责任主体是邻居而非物企。商品房小区居住密度大、互相干扰程度高，基于共用部位使用的相邻纠纷频发，物企对此也难以控制。二是环境维护、占用公共空间、噪音扰民、住改商、违建、车位管理、治安管理等公共秩序维持是业主群体间“多主体”博弈关系或物业对个体业主间“一对多”博弈关系。如有的业主习惯性乱搭乱建或者乱占廊道，并认为物企没有执法权而拒绝接受管理;有的业主要求物企提供顶格性管理服务、无限责任，而物企作为合同一方认为只需按照合同约定履行契约义务;再如在治安管理上，物企按照合同规定配备保安数量、完成值班和巡视次数，保证监控运行即可，业主家是否失窃、财物是否被盗则不负赔偿责任，而业主认为物企应对失窃负无限责任。三是业主对开发商的房屋质量维权常呈现“孤岛”现象，业主群体内部很难达成集体行动。

城市商品小区社区的分散、多元治理导致社区呈“看得见管不着”的弱治理状态，社区治理中涌现大量细小琐碎、难以分类、不好处置的“剩余事务”

[13]，并集中冗余为物业的管理对象。物企作为市场主体又无法化解这些“剩余事务”、难以应对“小事”，城市社区亟须加强治理统合。

（二）社居制的行政悬控与分散治理

20世纪90年代住房商品化改革和城市化扩张以来，我国确立了社区党组织、社区居委会和社区服务中心“合署办公”的“社居制”。

社区居委会是城市治理体制改革中最早确立的管理主体。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》要求调整居委会辖区作为社区地域，并冠名“社区”，随后，全国各省陆续推进建立“社区”。一是调整社区范围，将“小居委会”调整为“大社区”规模，以改变原有的区域界线不明、辖域资源匮乏和居民依附性差等问题。二是设立“社区居委会”，构建社区居民自治管理的体制。居民选举、政府指导的社区居委会制度全面铺开。

城市的发展及人口聚集，使大量的政府社会管理和公共服务职能向社区转移。为聚合政府各部门延伸到社区的服务事项和资源，

中央提出建立健全社区服务体系，要求管理服务任务重的社区成立专业服务机构、配备社区专干，按照专干不单干、分工不分家的原则，在社区党组织和居委会领导下开展工作。此后，“社区居委会+社区服务中心”的管理体制遍地开花。社区服务中心主要承担街道和各行政条线委托的事项，成为政府在社区综合管理服务的平台。社区党组织为社区管理的领导主体，领导社区居委会和社区服务中心开展工作，讨论决定社区建设和管理中的重要问题，实施党的政策和组织基层党建。社区党组织（党委或党支部委员会）、社区居委会和社区服务中心成员采取交叉任职和任务统一安排、人员统一管理的“合署办公”，由此形成了“一委一居一站（中心）一办”的“社居制”。

社区居委会是基层政府行政管理和公共服务的延伸，具有明显的行政化属性，这导致城市社区的悬浮性治理薄弱。社区居委会是城市治理的基层组织，是基层政府的代理人，主要负责完成街道政府和各条线部门的行政任务，如人口管理、社保办理、民政工作等，行政化色彩浓厚。

社区居委会工作主要是听取街道开会布置任务、与街道签订目标责任书、接受各部门检查考评，工作程序和方式也由街道规定[14]（P217）。社区居委会工作以政务办理、数据搜集、信息平台维护等形式展开，工作模式以台账化和办公室化为主，迎接检查和材料报送工作繁重。

社区居委会的网格化治理在数据信息掌控上有优势，但在推进中也存在运行成本过高、持久性不强、弱化社区自治、网格泛化等问题[14]（P19） 。社区居委会工作缺乏联结、动员居民群众的广泛性与实效性。

社区居委会的治理还存在区域空间内组织悬置问题。社区空间内的组织体制和人口关系是治理规制的重要机制[15]。

社区居委会十余名工作人员管理和服务两三千户居民，治理关系松散。社区居委会对居民纠纷倾向引导专业化解决，即由司法诉讼或行政机关化解。

社区居委会人员很少在街头、广场、单位和商业小区等空间发挥治理作用，社区内为板块管理和职能管理而非属地管理。“社区不仅仅是人的汇集，也是组织制度的汇集。社区与其他社会群体的最终的、决定性区别是组织制度，而不是人”[16]（P104）。区域空间内组织悬置使“社区在现代社会的重新发现”失之阙如[16]（P104）。社区居委会的工作人员流动性大，缺乏晋升渠道，对优秀人才的岗位吸引力有限。社区专干社会化招聘，大多不是本社区人，缺乏工作归属感。

城市社区个体化的社会关系、多元化的治理主体、分散化的治权体系及悬浮性的组织结构使城市社区治理呈现强博弈弱治理的“基本平衡式”治理秩序。“基本平衡式”治理秩序形成于城市社区“政-社”“物企-业主”等多主体间弱联结的分散型治理体制基础之上，契合城市个体化的社会结构。城市社区分散型治理体制尽管从微观上会导致各社区参差不齐、不稳定的治理秩序，但能够形成总体平衡稳定的治理秩序。

三、安置社区统合治理的内在逻辑

安置社区在治理基础、治理需求和治理体系上与商品小区社区有异质性差别。安置社区位于城市空间，但具有“亦城亦乡”的二元性。

从治理基础看，安置社区内有“半熟人社会”的社会结构和亲密联系的社会关系，治理机制重合作轻博弈、重凝聚轻区隔。商品小区市场化物业合同管理下的业主间、物企与业主间多重博弈关系反而会消解安置社区的治理基础优势。从治理需求看，农民“上楼”以后公共品购买意愿和能力较低，对集体经济组织兜底福利供给仍有很强的依赖性。从治理體系看，“村转居”后的村集体对居民仍有治理权威和组织动能，商品小区社区居委会则是高度行政化的。这些导致安置社区的治理需求与体系根本不同于商品小区社区，城市社区分散式治理体制并不契合安置社区。安置社区难以建立“基本平衡式”治理秩序，需要延续集体功能建立统合式治理（见表1）。

（一）公共品供给的集体统合需求

安置社区存在公共品供给困窘和私人购买公共品意愿低的双重性。农村路水电基础设施、环境绿化美化、卫生整治、垃圾清运和公共空间改造等公共品都是由国家项目或者集体经济负担的，不需要农民市场化购买。农村社区与城市社区存在较大差别，前者的基础设施由国家负担而后者的公共服务由国家负担。农民习惯于“上楼”前的集体“福利性”公共品供给，对于城市化后要支付小区道路、公共设施维护等费用难以适应。安置小区建筑设施管理维护需要居民负担，还普遍存在配套设施不足、建筑质量差等问题，尤其消防管道、房屋漏水等方面维护常需要动用大量维修基金。许多早期安置小区并没有缴纳维修基金，更是加重了支付负担。

物业费收取困难也是安置小区的共性问题。农民长期保持着“低收入低消费”的生活模式，在农村除了基本生活必需品支出外，农民几乎没有开支。安置小区要收取物业服务费用也遭到农民抵触。征地拆迁大多发生在城郊农村，其中，中高龄老年农民依靠种植蔬菜为收入来源或抵消一些消费开支，“上楼”居住使他们失去了土地生产资料，如此情况下要收取物业费就更加困难。物业收费低、物业费收取困难，导致安置社区陷入管理落后、设施老化破损、环境脏乱差的“衰败”循环，虽套用城市物业管理制度，却无法像城市社区一样正常运转。

基于农民是安置社区主体居民的事实，延续农村低福利兜底的公共品供给模式仍具有现实需求。征地拆迁后，村集体经济组织往往能得到土地、房屋等不动产的征拆补偿或土地返还，这些集体经济收入可作为安置社区基础设施建设和物业费等公共品供给的补贴来源。

（二）公共秩序维持的集体统合情境

安置社区的公共秩序维持压力与动能远大于商品小区。农民“上楼”以后，行为规范如何从乡土规则转向城市生活规则是城市社区治理的新议题，由此也使日常生活秩序的塑造成为安置小区治理的核心内容之一。受农村社会生活方式影响，安置社区内毁绿种菜、廊道堆放、无序停车、随意晾晒等现象比较突出。这也是多方面原因导致的。一是农民与市民生活规则的内涵差异导致行为外延不同。农民对空间利用、土地利用的认知、理解和审美都与市民不同，城市生活规范重美观而农村生活规范重实用。譬如，在农民意识和观念里，土地用于种菜比绿化更有价值;公共空间用于摆放杂物、晾晒也是农村日常生活的惯习。二是农民与市民生活方式差异。农民“上楼”以后，仍有摆放农具、农用三轮车的需要，导致安置社区的空间利用更显杂乱无章，增加了物业管理压力。

在安置社区内重塑生活秩序既是农民市民化的面向，也是城市社区管理的要求。集体曾在农民乡村生活中发挥着重要的组织和兜底作用，农民“上楼”以后的市民化也离不开集体的引导和托举。农民购买物业服务意愿和能力都很低，限制了物业费收缴数额和收缴率，导致物业人员不足。物企作为市场主体没有执法权，也对公共秩序的塑造缺乏约束力。在此情况下，安置小区生活治理尤其要赓续集体传统，发挥集体作用。

集体统合生活秩序重塑体现在组织自治和引领物业管理两方面。“半熟人社会”的人际关系和“共同体”传统支撑了安置小区的“自治”效能基础。“半熟人社会”不仅指成员的了解程度，更包含成员联结、连带和彼此约束的亲密关系，村民在红白事礼俗、社会交往上仍保持互动，有利于培育自治资源和关联。安置小区居民共同体意识强，原村民仍有社区荣誉感与认同感，生产社区凝聚力和公共性。城市社区则完全是个体化、陌生化的，社区弱认同、弱合作、弱聚合、强博弈，难以形成居民自治。安置小区内生的自治机制需要集体的组织加以激活，否则就会因为居住空间的疏离遭遇瓦解。集体可通过组织公共文化活动、组织巡逻或志愿者队伍、发挥积极分子楼栋长作用等激活自治。此外，集体统合小区物业，以简约化、兼业化和自治性的物业管理运行模式，发挥集体权威和“半熟人社会”人情、面子治理功能，可以有效促进生活秩序的重塑。

四、延续集体与安置社区统合治理的组织架构

为了加强城市社区治理、延续村集体组织在安置社区中的治理绩效，武汉探索出“集团公司+社区中心+物企”的“三方一体”共治体制。

2013年武汉出台了《关于建立健全街道和社区党组织領导下的社区居委会、业主委员会和物业服务企业联动服务机制的实施意见（试行）》，要求建立街道和社区党组织领导下的社区居委会、业主委员会和物企“三方联动”机制。参照该规定，许多安置社区充分发挥集体作用，设立了集团公司、社区中心和物企“三方联动”机制。“三方”主体不仅形成了协同联动关系，更是实现了“一体化”运行。

（一）“三方”主体的分设架构

“三方”主体，即集团公司、社区中心和物企，分别发挥经济、行政和物管的功能，以集体为枢纽加强统合治理，构建兜底负责公共品供给、能够处理“剩余事务”的基层“属地组织”，缓解了城市社区分散治理体制的弱治理问题。

1.成立由集体经济组织转换而来的“以村养居”式集团公司。撤村建居后，原集体经济组织注册为集团公司，成立有限责任制的法人组织，是全体股民（原户籍村民）的代理人。集团公司负责安置社区集体资产的经营管理，工作人员是原村委会干部，服务对象是全体股民，承担公共建设和公益事业的开支。一般而言，拆迁“上楼”的村组都有基于土地、房屋等补偿的集体经济收入，再以此购置厂房、物业等固定资产获得孳息收益为集团公司即原村民集体所有，用于公益事业建设。集团公司具有统筹支配资源的能力，既是社区资产管理者，也是社区公益开支供给者。

2.设立延伸基层政府行政管理和组织居民自治的社区中心。社区居委会与社区服务中心合署办公，统一场所和人员，称为“社区中心”。社区中心对接街道行政管理，工作人员是社会化招聘的社区专干，服务对象是辖区内的所有居民，包括外来购房户和租房户。社区中心工作主要是党建、证件办理、社会救济、户籍管理、信息搜集、惠民事项等。社区中心是街道政府行政化工作在社区的延伸，虽存在“行政拖拽”，但能借助村民自治传统发挥居民自治作用。譬如，社区专干虽是社会化招聘，但主要为原本村大学生，有社区归属感、荣誉感。社区中心联结、动员居民能力强，社区大多设有楼栋长，每年有600元补贴，由热心公益、爱管“闲事”的积极分子担任，在盯防传销、诈骗及调解纠纷上成为治理帮手。每个楼栋还有党小组组长，负责通知主题教育、

学习、会议的时间及发放相关材料。原村民代表转换为居民代表，在资金支出、设施建设等事项上参与议事、表决。社区内群众组织发达，有老年人组成的“婆婆志愿队”，每天下午在社区内开展治安巡逻。

3.组建集体经济兜底运转的“半市场化”物业管理。安置社区套用物业管理，物企是集团公司投资的独立子公司，收取物业费和管理公用设施。物企虽是自负盈亏的市场主体，但仍延续乡村自我服务的特点。在运行目标上，物企不以经济效益而是以服务居民为中心，集团公司为原村民补贴物业费，使原村民的物业费远低于外来购房业主。如武汉J街道某安置小区的物企每个月电费都要亏损两三万，靠集团公司填补。在人员构成上，物企聘用的主要是本村村民，既解决了村民就业问题，也使物业服务的开展充满“自己人”逻辑，这种简约化、自治化的物业运行更适合安置社区。

（二）“三方一体”的组织衔接与联动

安置社区“三方”主体通过人员统筹使用、岗位统一调配、资源相互共享、责任共同承担形成一体化工作机制，盘活治理资源增强社区治理效能。

“三方一体”组织关系的基础是“人员一体”。集团公司、社区中心和物企各有其岗位职责，集团公司人员由原村干部组成，享有社区管理决策权，

社区中心和物企从事专职化管理工作，形成“决策+专职”工作的岗位分工（见表2）。

集团公司享有決策权，既因为它经营和支配集体经济收入，也源于其人员是原村“两委”老班子，是村民选举的，威望很高。集团公司由约五名干部构成，人员收入高出社区中心和物业两倍多。与城市社区居委会与物企人员间毫无岗位关联不同，安置社区“三方”主体的岗位呈梯度流动和隐性晋升的联动格局，物企、社区中心人员由集团公司选任培养并逐步晋升到集团公司。集团公司人员满六十岁退休，空缺由社区中心人员填补。

物企-社区中心-集团公司人员的梯度流动，有利于岗位激励、干部培养，使社区干部沉得下去、升得上来。

物企和社区中心人员到集团公司岗位流动的过程就是后备干部培养和转型为社区治理领导型干部的过程。从物企、社区中心岗位到集团公司岗位需经历“选任-培养-提名-考察-选举”等环节。社区中心人员是集团公司从本村大学生中选拔招录作为后备干部培养的，好的苗子招来之后放到物业、

社区中心一线岗位历练。社区中心人员进入集团公司岗位的关键是成为社区“两委”成员，要经过集团公司提名、街道考察、居民代表和党员选举三个环节。其中，集团公司提名是最重要的，一般而言，街道会尊重集团公司的提名权。被提名的干部还要经过居民代表和党员的差额选举，

不是农村选举的推选，而是居民认证或认可程序。

“三方一体”组织衔接的另一机制是“资源一体”。通过经济资源和人力资源的“一盘棋”，盘活治理效能。经济资源上，社区中心经费由街道拨款、专款专用，除几十万元的惠民资金外，无可支配经济资源。故而，社区中心建设和管理的相关费用就由集团公司供给和统筹。集团公司的后勤补给，极大地充裕了安置社区公共品资源。集团公司支撑了社区活动空间、广场长廊、老年活动中心和棋牌室的建设，为居民参与公共生活

奠定了基础，使原本资源匮乏的安置社区变成了高福利社区。人力资源上，“三方”主体分工不分家，虽各方分工不同，但在应急、重大等事件处理上是合力联动，以“集中力量办大事”，如遇管理问题或矛盾，“三方”人员都会第一时间到场，遇有物业费收不上来，社区和公司人员会上门做解释工作。

“责任一体”也是“三方一体”的组织衔接机制。集团公司对安置社区负属地责任，社区中心和物企负主管责任，尽管“三方”责任目标不同，责任范畴却高度竞合。集团公司虽是经营集体经济的简约企业制组织，但因其承续了村委会的属地责任，在“条块结合，以块为主，分级管理”体制下[17]，依托街道人财物管理权的下放，履行维护社会稳定的包保责任[18]和民生保障的公共职责。

街道对集团公司的考核是以维护社区稳定和安全为目标责任的。街道对社区中心的考核以社会治安、消防安全、矛盾化解为内容，且对社区中心进行总体考核而非条线工作考核，使社区中心的实质责任亦是维护社区稳定安全。集团公司和社区中心的责任竞合塑造了“三方”的共同责任关系。

五、基层赋权与安置社区统合治理的组织运行

“三方一体”是涵纳经济、行政、物管的多元共治体系，通过释放集团公司的统领作用、激活社区中心的自治能力和发挥物企市场化资源补充角色延续集体功能，构建了类似农村基层组织的属地化管理。这既覆盖弥合了城市管理体制中的治权分割、分散缝隙，再生产了“半熟人社会”的自治，也兜底了社区公共品供给。

（一）延续集体与属地组织再造

作为“三方一体”的统领，集团公司是集体经济组织的代理，又由原村“两委”成员构成，发挥了延续集体的重要作用。

1.“三方一体”实现了各主体的组织目标整合，延续了村集体组织的属地负责制。公共品匮乏和公共秩序重塑一直是安置社区的治理难题，但物企以市场化营利为目标，遵循“服务而非治理”“履约而非负责”的运转逻辑，久而久之，安置社区难以避免出现设施破旧、老化和秩序失管等问题。作为安置社区

“三方一体”枢纽的集团公司则配置集体经济资源、为村民供给公共品和居住福利，担纲社会保障兜底的属地责任。集团公司统领社区中心和物企的运行，解决了物企营利化下安置社区公共品匮乏问题。这与许多国家由政府采取一系列重振老旧社区，出资帮助衰败社区重新规划与重建，负担住宅维修成本的做法如出一辙[19]（P10）。集团公司由集团经济组织转制而来，仍保留“福利保障”的特点，

“村转居”后，集团公司就是村民的领导。集团公司要保证居民住得舒适、安全、经济，其运行逻辑是负责制而非市场化的。

2.“三方一体”构建了自治联动整合机制，以赓续村民自治传统来激活社区中心联系组织居民自治的能力。社区中心是基层政府行政管理和公共服务的延伸，具有高度行政化属性。由集团公司而非街道统领社区中心，能够弱化社区中心的行政色彩、防止社区中心悬浮于居民，促进社区中心治理下沉。发挥社区中心联系群众、组织群众的自治功能，有利于扭转当下城市社区建设重社区营造引发的治理虚化困境。社区营造通过艺术或场景布置使社区更美丽温馨，但无法激活居民的主体感、责任感、参与感，无法塑造社区规范、形成社区共识，无法把居民对社区建设的积极性调动起来。

在集团公司领导下，安置社区的社区中心通过组织公共活动，动员群众参与社区治理激活社区自治。安置社区多保留了原村秧歌队、腰鼓队、

足球队，社区中心在群众组织发达的基础上，将资源投放和工作重心转移到供给社区公共活动。社区中心调整惠民资金的投放方向，将原本用于

社區营造的惠民资金投到举办社区活动上，激活了群众的社区建设参与性。社区中心通过组织下沉实现了社区自治绩效，脱离了行政拖拽及治理悬浮的窠臼。

（二）统合治理与基层赋权

农民“上楼”不仅是居住格局的改变，更是社会结构和农民生活方式的巨大变革。农民适应城市化生活，树立城市化的行为规范离不开集体的帮助和引导。安置社区采取哪种治理模式，关乎政府以何种模式回应农民市民化进程，关乎农民未来生活在怎样的架构里。农民“洗脚上楼”后还需要有“洗脑进城”的生活样式的转变，此种转变必然是全域的社区系统变革。

安置社区的治理因某些共性痼疾而广为诟病，如农民仍固守乡土习俗和生活习惯。安置社区的秩序乱象实际是农民赓续乡土习俗而与城市生活方式冲突的棱镜式映射。这种不适也在农民身上发生，如农村有邻里守望的互动关系，端着碗就去邻居家聊天，城市生活充满了隐私的规制，老人甚觉孤单。

同时，因为拆迁补偿的暴富，赌博、诈骗现象滋生，安置社区常成为治安黑洞。

安置社区的治理必然是集移风易俗、规范确立、组织重整、行为重塑等事项为一体的复杂工程。这要求在体制设计上，需整合多元、新旧管理主体;在治理运行上，必须具有弥散性、渗透性和动员性，捕捉和回应社区日常治理需求，引导居民行为。依据福柯指出的，规训的形成以四个机制对主体行为产生影响：单元性（空间分配）、有机性（对活动的编码）、创生性（时间的积累）、组合性（力量的组合）[20]（P188），即以空间覆盖、时间连续和有机组合形成有效规制秩序，武汉通过“三方一体”的统合治理合力形成了集中整治和日常治理两个治理机制，塑造了安置社区的良好治理秩序。

1.集中整治实现基层赋权。集中整治是治理主体和治理权力的双重聚合，是属地组织主导的“类联合执法”行动，实现了基层赋权。“三方”主体通过人员联动，针对社区内重大事件或重点痼疾开展周期性专项治理，形成脉冲式强制管理，高强度地改变社区的治理堵点，消除问题冗集和堆积。集中整治的主场合是垃圾清理，如J街道的社区每个月会开展一次垃圾死角清理整治，既可以缓解物企保洁人员不足的压力，也可以通过高度社区动员提升治理效能。集中整治还包括对社区痼疾的矫治和推进移风易俗，如对安置社区内乱堆杂物、走廊占道、绿化带种菜、电瓶车乱停、乱拉电线等现象进行联动治理。

集中整治具有高度动员性，既以公司、社区、物企人员共同参与为基础，也动员了社区党员和积极分子，反过来在“合力治理”中强化了主体整合。

2.日常治理实现治权下沉。日常治理即是公司、社区、物业“三方”主体常规性下沉式管理，对基层社区而言，行政化管理难以形塑秩序，要对人员流动大、治理对象分散、治理事务复杂的居民社区形成涵盖性控制，就要形成弥散性的权力网络，宣传、巡查等治理运行形成有渗透性的规制。在宣传内容上，主要是对社区管理规范的宣传，如禁止高空抛物、乱堆乱放和注意消防安全、治安安全等内容。在宣传形式上，包括上门宣传、巡逻车宣传、宣传册宣传和公共场所宣传，形成密集的全域宣传网络，培育社区的“文明”空间、“守规”空间。宣传的效应是治理，不仅是暴力强制的、“肉体的政治学技术”[16]（P32），而且是法律后果，形成心理效应。在宣传分工上，上门宣传、巡逻喇叭宣传以物业为主，是物业管理的内容;公共空间宣传以公司为主，公司的老村干部经常在广场、棋牌室、长廊里与群众交谈，是动员组织群众的机制;宣传册宣传主要以社区为主，是社区工作的要求。

“三方”主体通过分工形成了工作互补，实现了社区内无缝隙宣传。巡查、巡逻等巡回治理方式能促进治权下沉，城市社区生活中，难以避免意外事件发生，且人员流动性较大，只有循环监控才能应对复杂事务，获得涵盖性控制和产生对空间的持续约束。

参考文献：

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责任编辑：陈文杰

Continuation of Collective Organization：
the Organizational Model and Operation of Integrated Governance in Resettlement Communities

——Based on Wuhans Practice of “Tripartite Integration”

Wang Lihui

Abstract：

Resettlement community is an important field of farmer urbanization. The citizenization of farmers is inseparable from the help and guidance of the collective organization， and the reconstruction of the governance order of the resettlement community should also play the role of collective leadership and support. The management system of “social housing system and property service” causes problems such as inadeguate supply of public goods and great pressure to rebuild public order. It is necessary to find authoritative “territorial organizations” with responsibility system similar to the grass-roots organizations of village committees， so as to empower grassroots and control subsidence. The “tripartite” co-governance system has closed the gap of power division and decentralization in the urban management system， reproduced the autonomy of “semi-acquaintance” society， and shaped the good governance order of resettlement communities.

Key words：

urban resettlement community， continuation of the collective organization， integrated governance， “tripatite integration”