整体性治理视角下跨域治理的制度创新与绩效优化

摘 要：作为整体性治理理论在流域治理领域的一种制度创新，河长制已上升为中国的一项国家战略。通过实行河长制，一定程度上实现了跨行政区河流纵向治理层级的整合、横向治理层级的整合以及公私合作关系的整合。但由于河长制仍未完成从一元治理到多元治理、从科层管理到整体性治理的嬗变，其在运行过程中也暴露出跨域治理的一些共性问题，诸如以逐级分包为主的组织体系造成权责模糊化，以垂直问责制为主的考核手段导致问责缺乏监督，以公权力为导向的单边治理模式引致社会参与不足。以河长制为例，要实现跨域治理的绩效优化，关键在于建立纵向到底、横向到边的联结机制，增强组织体系的一体化;注重考核的顶层设计和底层逻辑，强化考核问责的闭环性;构建全过程、多渠道的公众参与机制，提高公私合作的协同度。

关键词：河长制;整体性治理;流域治理;跨域治理

中图分类号：X321     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2021）04-0079-10

收稿日期：
2021-03-07

基金项目：
国家社会科学基金青年项目“我国基本公共服务质量监测体系构建研究”（18CZZ034）

作者简介：
程志高，四川大学公共管理学院博士研究生，四川开放大学副教授，主要研究方向为公共政策。

一、问题的提出

2007年，太湖流域暴发蓝藻事件导致周边城市的供水危机。当年8月，无锡市出台政策，要求各级党政主要负责人作为辖区内重要河流的河长，并通过一定的激励和惩戒措施，使其对河流、水源水环境负责，对水资源进行管理和保护。这一流域治理机制的创新，就是后来的“河长制”。作为地方政府在环保方面的有益探索，各省市纷纷开始效仿无锡市关于流域管理的创新之举。2014年3月21日，水利部领导在国务院新闻发布会上表示打算将“河长制”这一地方创新经验和成功做法在全国推广。

2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议并通过了《关于全面推行河长制的意见》，指出河长制作为一项制度创新，是践行绿色发展理念、解决跨行政区的水资源管理问题、维护江湖环境健康的有效措施;全面实施河长制，有助于完善水管理体制，保障国家水资源安全，促进生态文明建设。[1]

目前，河长制已在全国各地全面推开。以四川省为例，2017年1月，四川省委、省政府出台了全面实施河长制的方案，成立了全面实施领导小组，省委书记和省长分别担任组长、副组长，其他省级领导任成员。同时，依托领导小组建立了总河长制，对嘉陵江、岷江、沱江等11条省级河流实行双河长制，每条河都由两位副省级领导任河长。

从自然角度看，河流湖泊具有整体性，然而对公共行政而言，其表现出明显的区域性。河长制的出现较好解决了传统科层管理在我国流域治理领域失灵的问题。对于河长制的实施，生态环境保护部门官员、地方政府、新闻媒体对此都表示了肯定和支持。环保部门认为，这明确了具体官员治理污染的责任，有利于水污染防治;地方政府强调了其创新性，认为它抓住了治水的关键，效果显著。[2]（P17）四川省11条主要河流实行河长制以来，流域内的河长们在落实责任、强化监管、控制污染、加大投入等方面履行职责，水质达标率和民众的满意度等有了显著的提高，流域内的环保和生态文明建设得到了加强。监测结果表明，“十三五”期间四川全省水环境质量稳中趋好，2020年87个国考断面优良比例达95.4%，同比上升6.9个百分点，岷江流域更是首次全面达标。[3]从实际的角度来看，河长制的跨部门协同机制在很大程度上克服了中国目前流域治理中的碎片化问题，极大地促进了相关涉水部门之间的合作，至少在短期效应方面是显而易见的。

但是，河长制是如何实现对河湖特别是跨行政区流域的有效治理，其内在機理是怎样的？河长制是否真的破解了“九龙治水”的困局，其实际运行又有哪些需要加以改进的地方？再有，河长制看似解决了涉水部门行政权力运行的本位化与碎片化等问题，是否意味着我国跨域治理已经实现了整体性治理呢？本文拟从整体性治理视角出发，围绕上述问题进行相应研究，并以河长制为例，提出实现跨域治理绩效优化的相关对策。

二、研究现状

（一）对跨流域治理问题的研究

国外学者对公共事务治理的研究开展得较早，为流域治理提供了理论基础。奥普尔斯（Ophuls）认为，受限于自然资源的公共性和外部性，流域难以避免在使用过程中存在“公地悲剧”的问题。[4]（P228-229）埃莉诺·奥斯特罗姆对此提出了质疑，认为自主治理对于公共事务是具有可行性的，并通过实验论证的方式，得出通过合作能够实现小规模公共池塘资源的有效管理，不需要政府的强力介入。[5]（P31-41）

在国内，学者们自20世纪80年代以来，通过借鉴国外河流开发与保护的经验教训，如美国密西西比河、欧洲多瑙河、巴西亚马逊河、埃及尼罗河等的污染及其治理，总结出了国外流域管理的三种主要模式，即直接调控模式、市场治理模式和谈判治理模式[6]（P91），并通过对这几种模式的对比，试图总结出我国流域治理中值得采取的对策。其后，一些学者对流域治理过程中的水利发展、沿江产业链发展、空间布局等关键问题进行了详细的分析。

近年来，学者们借用治理相关理念，对跨域管理问题进行了深入研究。雷玉桃通过对流域水环境的管理进行博弈分析，提出了对流域内水资源实行一体化管理的原则。[7]（P124-125）王浩等将行政区域管理与流域管理相结合，通过对数字流域的研究，提出构建以流域管理为基础的城乡水事综合管理模式。[8]（P19）赵来军对太湖流域、淮河流域，黄德春、华坚、周燕萍对长三角区域，陈瑞莲、任敏对珠江流域、东江流域的治理分别进行了研究，从实践层面对流域跨界纠纷的产生机理及协调纠纷框架，跨界水污染治理的交易机制、生态补偿机制，以及我国跨行政区河流湖泊的水环境协同治理机制等问题进行了综合分析。[9]（P8）

总的来看，以上研究大多停留在“借鉴-应用”的分析层面，缺乏对适合中国特色流域管理模式的系统讨论。运用整体性治理理念研究中国流域治理模式的仍然很少见。张成福等作为其中的代表，提出跨区域治理的基础在于多方共同参与，是一种强调构建伙伴关系、共同分担利益风险的协作治理模式，可以按照时空维度，将其划分成中央主导、区域协调和多元驱动三种模式。[10]（P105）

（二）对河长制的研究

在地方实践经验中，河长制起到了积极的作用。但学术界对河长制体制形式的法治或人治、应急制度或长期制度机制定位、政府主导或多元治理结构等问题，仍存在许多争议。

王书明、蔡萌萌从新制度经济学视角分析了河长制优缺点，认为其权责明确，有利于治污效率提高，但同时难以根除因忽视社会力量导致的委托代理问题、利益关联风险等许多制度缺陷，因而很难追究河长的责任。[11]（P11-12）刘超、吴加明认为，河长制没有走出因事设岗的传统管理窠臼，错乱的制度逻辑导致无法建立长效机制。[12]（P42）任敏认为河长制是中国政府对流域问题开展跨部门协同治理的一个样本，尽管它在短时间内提高了协同的效率，但从长远来看，这种新型的基于权威的混合层次协同模型面临着能力困境、组织逻辑困境和责任困境的挑战。[13]（P30）黄爱宝在权力体系、法制和伦理体系的框架下分析了河长制，认为其发展趋势应该是逐步摆脱权力体系，适度追求法制建设，加强道德伦理体系建构。[14]（P145-146）王勇认为河长制面临着法治与人治、民主与集中、长期与临时、多元与统一等内在张力，因此，需要引入合理程序，将政府主导与公众参与联系起来，优化多元主体的法律关系结构，提升目标责任制的法治水平。[15]（P5-6）

总体而言，学界认为应将河长制定位于一种过渡性或阶段性的制度设置，并认为其是有效而非长期的，并对其需要改进的地方进行了较为系统且有益的反思。但对河长制的内在机理分析甚少，从整体性治理视角对其进行研究就更少。目前，笔者仅找到1篇相关文献。王伟、李巍借助整体性治理理论对河长制进行了样本研究，认为河长制的关键在于整体责任制度的统筹构建、形成合作共治的治理结构等。[16]（P18-19）本文将在此基础上，作进一步探讨。

三、理论基础

英国学者希克斯（Perri 6）于1997年首次提出了“holistic government”的概念。他认为，政府改革的新方向是走向一个全局性的政府。[17]（P10）2002年，希克斯等在其著作《迈向整体性治理》中正式提出了整体治理理论，认为政府组织一直在追求的目标就是政府机构之间的整合、协调和合作。[18]（P9）

整体性治理是对新公共管理政策失败导致的政府治理碎片化的一种反思与回应。传统的官僚制追求政府的高效率。新公共管理范式力求平衡工具理性和价值理性。而整体性治理则侧重于治理的整合和协调，强调整体价值。与协同治理、网络治理和合作治理等治理理论相似的是，它们都反对行政权力运行的分权和部门化，主张通过跨界合作、一体化和协调来向公众提供整体而非分散化的公共服务，从而实现政府不同机构和部门之间商定的政策目标。整体治理与其他治理理论的区别在于，它以整体利益为逻辑起点，以满足公众的整体需求为目标，以整合与协调为手段，注重政府组织体系运行整体绩效的实现。它强调应用现代信息技术，对治理层次、公私关系、问责机制、信任机制和信息系统进行整合，构建以协调与合作为基础的政府整体运作模式，进而从根本上消解不同权力主体之间存在的责任模糊、推诿扯皮等顽疾。[19]（P90）整体性政府在实际运作中通过在纵向层级、横向功能和公私合作三个维度上进行整合，如圖1所示，成为继传统的官僚制和公共管理范式之后一种新的政府治理范式。

为应对目前社会风险危机治理的需要，整体性治理强调跨境（包括跨国）公共事务的协调治理。亚里士多德指出，属于最多人的公共物品，往往是最不受关心的。[21]（P38）作为一种准公共产品，河流和湖泊是一种复杂而紧密结合的共生体系，每个元素都不是孤立存在的，而是相互影响、相互依存的，具有不可分割性和非排他性。然而，流域的跨界性导致河流被划分为不同的行政区域，形成了上游和下游、左岸和右岸涉及多层次、多部门、分段的管理体制，不同层次的政府和不同的职能部门都有各自独立的职能管辖，导致水资源保护与水环境管理责任不清，合作不力。同时，水污染的流动性、扩散性和负外部性使得水环境保护不再是单一行政区的公共事务，而是演变为一场跨行政区的公共危机。这就意味着，传统的各自为政、各行其是的官僚体制运行模式无法应对与日俱增的跨境公共事务，迫切需要跨部门、跨层级的不同治理主体整合合作，调动各类社会资源，优化资源配置，实现高效治理。

就流域治理而言，传统的碎片化治理难度较大、成效低下，河流和湖泊治理的总体目标是不可能实现的。一方面，水利、水量、水质、供水、排水、治污、环保等各归一个部门管理，由于职责分工存在重叠交叉，加之信息碎片化和分散化，导致涉水管理部门间相互沟通不畅，给工作带来诸多不便;另一方面，由于行政级别一样，没有哪一个涉水管理部门有足够的权威，一旦出了事情由于缺乏统一的指挥和没有明确的责任边界，容易导致事态失控。对此，安东尼·唐斯认为，官僚机构最重要的特征之一是其组织边界模糊，复杂的现代社会及其相互依赖性催生且加剧了这种模糊性。每个官僚机构一般都会从自身的利益出发对部门本位给出足够的理由，这是因为管辖权对大多数官僚组织是极为重要的。[22]（P225-234）

在流域公共管理中，许多与水有关的管理机构的职能边界也很模糊。换言之，其他与水有关的管理机构也可能做出超越自身权力领域，进入其他机构管辖权限范围的行政行为。在这种情况下，与水有关的管理机构相互防范，并保持强烈的主观动机来拒绝这种入侵。在一些权力的边缘地带，尽管具体的官僚组织在这一领域发挥着主导作用，但其他机构也有一定的影响力。例如，在流域公共管理中，自然资源和生态环境保护部门可以看作是水资源保护的主导领域。但是，水利部门、农业农村部门等也有水资源保护的财权、事权。在实际公共生活中，责任纠纷和权力冲突通常充斥于这些跨界领域。对于河流湖泊等公共场域而言，由于没有单一的政府机构组织居于主导地位，最容易发生一哄而上争夺利益或一拍而散推卸责任的情况，因此，非常有必要在这些领域建立一个具有官方约束力的整体协调机制。河长制体现的正是整体性治理理念下的河道综合治理方案。

四、河长制的内在机理

河长制的运行模式是以分级体制的垂直权力运行机制为基础，通过行政承包、激励问责和多元参与实现流域的纵横治理整合以及公私合作，构建不同层级政府之间、不同职能部门之间分工协作、联合治理的流域治理新格局。具体如图2所示。

（一）纵向层级整合

根据我国水污染防治相关法律规定，各级地方政府负责的是本行政区域的水域质量。同时，受行政治理的地方性管理特点的制约，地方政府也在流域治理问题上秉承的是区域化管理原则。对于没有行政管辖权的河流和湖泊，它们不会在治理上投入更多的成本。因此，行政区划的地域性原则很难完成河流和湖泊水环境管理的使命。

为此，在纵向协调层面上，河长制整合了分散的河湖治理机制，赋予了各级各地党委政府官员对流域治理天然的职责。由此构建了一个流域治理的“共同责任”体系。它明晰了各级政府之间的职责界限，通过实行垂直责任制，指导各级政府之间的协调，完成了对不同层级政府在流域管理方面各种行政资源的纵向整合。[23]（P15-16）事实上，为了完成流域治理的任务，河长制已经具备了明确的组织结构，建立了省、市、县、乡的四级管理体制。该机构本身所体现的是一个垂直的、上下联动的机构。从省级单位，到乡镇一级，流域治理的信息才能在各级政府之间迅速有效地报送。在紧急情况下，通过直接向上级河长报告，河长制可以快速响应。这种人力、物力的整合，使流域水环境问题能在第一时间得到解决。通过这种自上而下的体系，让河长制真正得以统一有效地运转，共同实施系统协调，避免出现流域治理中的“公地悲剧”，也能够让一条河流流经的多个地方之间实现共治共享。同时，治理水污染的成本由各级、各地政府分別负担的分级和分段承包负责制，这是行政给付时代政府公共服务职能实现的一个基本途径。

（二）横向功能整合

流域管理涉及生态环境保护、农业农村、水利、渔业、海事等多个政府组成部门。各部门有各自的水管理职责和权力。传统的分散管理布局导致管理成本和治理难度的增加，难以对涉水的多个职能部门的资源进行有效协调和整合。但在河长治河模式下，没有按部门权力界限和职责职能配置资源，而是突出组织间的整体关系，通过内部协调和对外合作的整体运行机制调整横向部门的利益。河长是当地党政主官，可整合有关职能部门在水污染控制方面的资源实现集中管理，以此来解决涉水各部门之间的管辖权之争，从而提高了流域管理水平。这种制度设计通过对各职能部门人、财、物、事等各方面的权力的统筹协调和重新分配，可以最大限度整合起分散在各部门之间的行政权力，进而对涉水问题根据其流域的自然生态规律，进行统一、有效的协调管理，提高流域治理效率。河长制不是对既有官僚体制的改革，也不是由河长一人代替与水资源管理有关的职能部门的职责，而是由地方各级党委、政府领导，在明确相关部门的目标和职责后，强调各部门共同参与，相互协调和监督。并通过设立河长办公室，召开河长部门联席会，改变传统的各部门利己分散管理模式，打破部门利益分割的障碍，达到加强河湖保护管理责任的目的。以前，难以界定河流水污染问题由谁来管和听谁管，河长制建立后，河长在河流治理中有最多发言权，而河长发布的任务指标在整个流域都有作用，有利于避免和解决多个部门之间缺乏沟通和协同管理的问题。这样就能实现专人专职，这相当于是同级政府部门间横向协同的良药。2014年，四川省绵阳市开始在全市范围内实施河长制，各河长可协调多达22个职能部门，除了环保、水利、农林、国土资源等过去涉水管理的重点部门，财政、开发、发改委等核心部门在流域管理过程中也有相应的分工和任务。[24]

此外，整体性治理重视对数字技术的运用，提出要整合政府信息服务功能，共同分享不同部门的信息资源，提升政府的行政能力。[25]（P227）为破解流域管理中存在的信息分散化、碎片化的问题，促进不同层级政府、不同职能部门间实现信息实时有效的传递和沟通，各地在流域治理中采用了新的数字信息技术，开发了河长制管理信息平台——“智慧河长”系统，使涉水部门信息资源得以整合利用，有效解决了信息孤岛和信息不对称的问题，实现了实时监控、动态跟踪、共同管护、智能巡河的治水新格局。

（三）公私合作整合

江河湖泊环境关系到每个公民的权益。公众不仅是环保的受益者，也是环保的责任人。每个公民都承载着治理环境污染的责任。“公地悲剧”发生的原因是各方参与者缺少相互沟通，彼此之间缺乏信任，无法构建多元主体有效参与的公共事务治理体系。[26]（P56）治理意味着政府、社会、公众等的共同参与以及合作，不是单一主体的唯一责任。从公众需求的整体角度出发，为其提供无缝的公共服务是整体性治理的内核。从国外的流域管理经验来看，主要依靠的是非政府组织、公众和多主体共同治理。因此，必须建立一个公众参与的多主体合作治理机制。流域治理不仅是政府的责任，也需要公众的参与。公众作为行政权力的他者和治理的在场者，是对公共权力进行监督和制约的重要力量。目前，全国各地都在推进“一河一策”，并且建立了河道公共标志设置规定等监督制度，对河道名称、河长职责和电话、公众监督举报电话等进行公示，保障公众监督权利。在一些地方，通过征募非官方河长的方式，公众对保护江河湖泊环境的责任意识与参与意识有了明显提高，逐步建立起了官方和非官方“双河长”的合作治理模式。

五、流域治理的困境：河长制的隐忧

（一）以逐级分包为主的组织体系造成权责模糊化

河长制是从水质改善领导督察制和环境保护问责制衍生而来的。作为从现有行政等级制度派生而来的组织制度，河长制目前已发展成三个甚至四个层次的网络体系。然而，河长并不是行政序列中的一个正式职务，这就势必造成整体组织形式的扩大和混乱。在河长制的实施过程中，与环境治理相关的协调议事机构的数量急剧增加，一定程度上打乱了相关部门既有的工作规程，导致各部门责任不明确，无形中加深了分工不明确的现象。

从本质上讲，河长制是一种水环境责任合同制度。通过分包方式将生态环境保护的责任落实到地方党政各级官员身上。在河长制下，上级在行政权力的帮助下，通过行政命令，将治理江河湖泊的责任承包给地方各级党政领导，确定其职责和治理目标，并对流域治理的有效性开展评估和问责。河长不仅可以对相关职能部门的人力、物力和财力资源进行统筹协调，还可以对其实行集中管理和整合使用。作为一种体制内的制度安排，这种责任分包的水环境管理体制的权力运行轨迹仍然是自上而下的，因此，可以在短时间内看到治污的效果。但它既没有从根源上改变目前的多部门联合水管理制度，更无法脱离在流域管理问题上政府与公众之间的代理人与委托人之间的权力-权利关系。政府仍然根据公众的授权与委托管理公共产品环境。这就意味着，如果河長没有根据委托代理关系履行，或者是不正当履行，甚至拒不履行公众委托给其的流域管理职责，公众可以通过法律途径寻求救济。然而，河长制仅在分散管理的基础上进行协作、协调和整合。从行政管理角度看，水利、生态环境保护等涉水的各个政府组成部门在接受同级政府领导的同时，还要接受上级部门在业务方面的具体指导。通过河长制很难协调和解决跨边界管理问题。此外，这种僵化的多层次承包责任制，无疑会把考核的责任转移给下级政府和相关责任人，然后由下级政府和有关责任人将责任进一步移交给具体的涉水管理机构，并逐级逐层进行责任分解。[27]（P45）涉水管理的职能部门其环保责任链没有构成一个有效的闭环，部门之间职责“分工又分家”的难题仍然存在。[28]（P113）

（二）以垂直问责制为主的考核手段导致问责缺乏监督

目前对河长制的问责评估依然囿于官方内部，不是公开和透明的，而是采取上级对下级进行考核的办法。自上而下的垂直问责制在处理规范化治理方面存在难以根治的困难。通过行政系统的内部评估很难形成对河流性能的整体改善。而分段的责任分包无法使河流水质从整体性发生根本性改变。[15]（P3）问责机制缺少社会公众的参与，不能保证其公平公正。虽然《关于全面实施河长制的意见》明确将绩效考核结果作为评价河长整体表现的重要标准，并实行生态环境终身责任制，但具体的评价指标体系和责任划分标准尚未详细阐述。河流和湖泊作为一个涉及上游和下游以及左岸和右岸的整体，目前尚不清楚评估指标应涵盖哪些因素，以及应如何划分责任。缺乏有效的问责制容易导致相互扯皮，由此产生的责任争端往往也难以进行有效的调查处理。此外，目前对河长的评估主要取决于行政问责制。有一些地方对河长采取了保证金制度，要求河长每年支付一定数额的保证金，作为对河湖管理成效的奖惩手段。评估及格的，不仅要退还保证金，而且要按照支付的比例奖励河长费。如果评估失败，不仅会扣减所有保证金，而且还会追究责任。尽管从强化河长个人职责的角度来看，这种评价方法是积极的，流域管理的效果不仅与河长的官方位置有关，而且直接与其经济利益挂钩，便于上一层级的管理和问责调查。但是，这种政绩导向下的河长制考核机制，使其难以跳出运动式治理的窠臼，由于过度依赖权威，容易导致河长制出现危机。在低复杂性和强确定性的情况下，加强河长制下的等级权威可能是有效的。然而，面对跨境公共事务的急剧增加，对权威的过度依赖导致治理无法长期维持，常常出现治理危机。[28]（P110）

（三）以公权力为导向的单边治理模式引致社会参与不足

整体性治理强调多主体之间相互对话和合作，认为权力指向应该是多元的而不是单一的、协商而不是自上而下命令式的，反对单方的决策模式。然而，河长制的权力运作模式与考核评价体系均没有跳出行政体制，也就无法摆脱以政府权力为导向的单边治理模式。河长制只是调动了官方的资源，但是缺乏公民社会要素，难以构建横向层面的社会联结机制，无法激发社会力量在流域治理中的作用。

目前，公众对河长日常监督，大多是通过地方政府放置在河流岸边的“河长公示牌”上的相关信息来进行的。一方面，这些监督信息很难及时完整传递给社会公众，监督效果很难得到保证;另一方面，即便能够通过这种途径进行监督，也只是一种事后监督。在水域污染防治或治污不善过程中，公众作为最底端的一环，只是一个旁观者（他者），并且缺乏了解治理决策和河流负责人评估结果的权利，更加无法参与其中并表达自身的意见建议。法律并没有让公众通过进行环境公益诉讼保障自身合法权益的相应规定。同时，公众“在场”的场域也相对有限，仅限于环境宣传、政策协调和报告监督等不太深入的领域。尽管一些地方引进了民间的非官方河长，形成了“双河长”的公私合作治理形式，但与实质性参与相比，公众仍然不具备与官方开展谈判或参与公共事务协调的能力，话语权、决策权无法通过公众和决策者之间的谈判重新分配[29]（P185），目前的参与方式仍处于非正式参与阶段，即自主管理决策的完善。

六、跨域治理的绩效优化

（一）建立纵向到底、横向到边的联结机制，增强组织体系的一体化

推动流域综合管理，实现政府和部门间有效协调，关键在于建立一个协调统一的组织结构和权力体系。[30]（P75）就河长制本身的制度设计而言，其在整个行政体制改革中处于不可忽视的一环。考虑到既有治理体制的碎片化、分散化等问题，流域治理的整体需求是实现统一治理和环境领域的统一保护。要继续强调党委政府主要负责人在河流湖泊治理中的主体责任，在此基础上，通过大部制等机构改革，将职责职能相似或存在交叉的部门进行整合，避免制度缺陷，使部门能够无缝协作而不至于陷于权责重叠、交叉或脱节的困境。

首先，畅通上下级河长的联系通道。上级政府在跨域治理中的作用主要是指导、沟通与裁决。这是因为其能够高出部门之间和下级政府之间的利益博弈。为此，需要加强上下级河长之间的联动，通过强化目标责任考核、预算、行政命令等方式防止下一级的河长们履职尽责不到位。

其次，建立涉水各部门之间的联络机制。从行政机关设立的角度来看，河长制办公室作为一个协调议事机构，其职责主要在于对河流治理履行相应的指导、协调、监督等职能，不能侵犯各部门原有的实质权力。为此，要在河长制联席会议的基础上，构建更加多元化的部门间协同沟通平台，健全部门间的协调机制。例如通过“互联网+”的方式，在智慧河长信息平台上及时回应部门间的相关诉求或定期发布月报、季报等工作资讯供各部门间相互分享信息。

第三，构建跨行政区划政府间的对话平台。各地区政府之间可定期举行跨区域的协商会议、联席会议，形成跨流域治理的合作力量，协调筹资和参与专项整治。同时，还可以就流域内某一专项问题成立专题工作组，保持一种良好的合作对话机制，以河流为纽带，促进不同地区政府间“伙伴关系”的形成。

（二）注重考核的顶层设计和底层逻辑，强化考核问责的闭环性

河长制起源于危机管理的创新，从危机系统向常规系统的演变表明它依赖的治理基础和环境状况发生了变化。要保持河长制政策的可持续性，其关键在于建立规范、科学、合理的评价和问责机制。[31]（P32）为了实现严格的源头预防、严格的过程控制和事故的严肃处理，对流域治理从逐级分包责任到形成一套完整有效的水环境保护责任链是非常必要的，做到对江河湖泊治理责任的全面覆盖。

首先，建立科学的综合评价指标。江河湖泊的治理是一项重大的系统工程。因此，对河长治水工作的评价应设置一个综合、可量化的评价指标。在考虑不同江河湖泊流域的自然生态规律的基础上，重点要将其所在区域的人口、基础设施建设、产业布局、发展空间等客观指标，以及该流域内河长的责任意识、统筹协调水平、防污治污能力等主观指标纳入评价体系。同时，指标体系还应包括该区域社会公众生态环境保护意识水平、水污染物含量，以及实施河长制前后水质改变情况的比对等具体量化标准。

其次，建立具有强制力的流域治理问责细则。不同的区域政府和部门根据各自的利益采取区域和部门行动，导致跨区域流域管理的碎片化。这就有必要将管理流域的相关规定上升为官方的正式硬性要求，而不是简单的原则性要求，实行严格问责。这样一来，区域壁垒和部门藩篱将被打碎，避免权力和利益的部门化，有助于跨流域组织实施统一的集体行动。阿尔文·古尔德纳（Alvin W. Gouldner）曾指出，保证自身的自主权是官僚组织的天然属性和天然倾向，而组织一旦开展跨部门的合作，就会让渡出来部分的自主权，由于丧失了在自身范围内把控事态发展变化趋势的自主能力，合作意味着组织可能因失败而受到牵连。[32]（P244-248）对此，要采取联合问责的方式来防止职能部门的本位主义、消极主义倾向，对被动参与甚至拒绝、逃避履行流域治理公共服务职责的职能部门负责人一并纳入问责范畴。

第三，应建立独立的第三方评估机制。体制内的问责抓不到实处，也没有内在的驱动力。应引进具有相关资质的独立第三方检测机构对水质进行长期持续监测。在河长任职期间，应根据水质和水体变化进行客观、直观的评价，以检验河长的表现和水环境管理的有效性，并将公众满意作为评价河长和流域管理绩效的重要参考指标。河长不止对上级负责，而且要对社会和公众负责。公众对河流和湖泊治理的有效性有最大的发言权。公众对河长的评价和监督是最有效的监督。要制定有效的让公众参与河流和湖泊管理的办法，需要制定标准化的公众参与评价程序，并对过程和结果进行公开评价。

（三）构建全过程、多渠道的公众参与机制，提高公私合作的协同度

当前，流域管理任务艰巨。通过推行河长制，虽然江湖污染治理和水质升级在较短时间内取得了明显效果，但行政管理手段毕竟是单一的。在责任分包制下，仅靠政府责任很难形成可持续的长期政策。这就需要引入市场、企业和社会公众等多方面的力量参与管理，从而补齐政府单一管理的短板，更好实现流域整体治理的目标。

首先，公众参与应该贯穿于流域治理的整个过程。河长应该调动社会各方面的积极性，赋予企业、公益组织、社团和公众足够的知情权、参与权。重点是要在决策阶段引入公众参与。目前，普通公众很难参与这一阶段，但公众作为环境污染问题的直接承担者，应该有权了解信息和通过话语作出决定的权利。要从传统的单一主体治理向多主体协商治理转变，需要让公众拥有参与协商和谈判的入场券，进而保障行政行为的合法性。[33]（P5）这就需要通过一定的制度设计让公共代表参加联合會议系统并参与河流和湖泊治理决策，形成多方参与、协同治理，实现资源配置的公平化、合理化，以及流域治理的成效最大化。

其次，要健全完善非官方河长的作用机制。为实现河道管理，还应重视非官方河长管理，通过一定形式将其参与河道管理的渠道、程序和职责等固化下来。浙江、深圳等地虽然推出了非官方河长，但尚未建立相应的支持体系。下一步，重点要解决非官方河道管理者的责任和权利，以及“双河长制”模式下非官方河道管理者对制约官方河道管理者权力的监督和反馈等问题。

第三，培育发展社会组织，提升社会组织参与流域治理的广度和深度。目前，我国的社会组织在跨区域流域管理中的功能非常薄弱。在我国社会组织发展不充分的条件下，要提升和拓展社会参与度，需要政府对社会组织参与流域治理提供政策支持、给予税收优惠，以此来全面培育、发展和规范社会组织，使其有能力成为跨区域治理的重要主体。

七、结论和讨论

整体性治理从公共性出发，强调政府应同时重视服务与责任，凸显其公共服务职能。作为流域公共管理的代表性系统设计，河长制在我国得到了全面实施。按照“一河一策”的方针，每条河流都实行了行政首长负责制的水资源治理体制改革。它可以实现跨行政区域行政权力的集中统一，便于开展跨层级、跨区域、跨部门的资源协调整合，在责任明确的基础上，解决流域治理领域长期存在的管辖权分散问题和行政权力运行的部门化、碎片化的困境，进而促进流域治理由“九龙分权”向“整体治理”转变。从这个意义上看，这是流域治理迈向整体性治理的一次有益探索。正确评价和理解河长制，既影响着我国流域治理的未来发展趋势，又关系到其他跨区域公共事务的治理。单纯肯定河长制的短期积极效应，不足以充分说明我国跨区域流域治理形势的复杂性。值得注意的是，河长制过度依赖权威治理或许可以取得短期效果，但却可能隐藏危机。因此，强化公私合作的整体治理模式，今后将成为我国跨域治理中需要进一步加强的地方。

跨域治理的研究不仅要有现实观照性，还应对未来的发展变化有一定预见性;不仅要把握一项制度是如何在短期内产生阶段性绩效的，还要审视其内部危机，以提前研判跨域治理体系的变化。在今后的研究中，可以遵循从普遍性到特殊性再到普遍性的认识过程，进一步加以深化。一方面，通过对河长制等典型案例的分析，总结跨区域流域治理的共同经验，探究将这些经验推广到其他跨区域事务中的可复制性，如大气、森林、道路等跨域领域的管理;另一方面，我们既要认识到与流域治理不同的其他跨区域公共事务的特殊性，如区域发展、空间发展和其他跨区域公共事务，又要从整体治理等理论中寻找、总结、提炼适合跨区域管理的一般理论资源，进而形成跨域治理的中国话语体系。

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Institutional Innovation and Performance Optimization of Cross-regional

Governance

— A case study of the river-chief mechanism

CHENG Zhi-gao1，2

（1.School of Public Management，Sichuan University，Chengdu 610065，China;

2.School of Humanity and Law，The Open University of Sichuan，Chengdu 610073，China）

Abstract：As an institutional innovation in the field of watershed governance，the river-chief mechanism has risen to become a national strategy of China. Through the implementation of the river-chief mechanism，the cross-regional rivers has been achieved the integration of longitudinal governance level，horizontal governance level and public-private partnerships to a certain extent. However，because the river-chief mechanism has not yet completed the transformation from unitary governance to pluralistic governance，or from bureaucratic management to holistic governance，it also exposed some common problems of watershed governance during the operation process. For example，the organizational system based on level-by-level subcontracting has caused the ambiguity of powers and responsibilities，the assessment method based on the vertical accountability system has led to lack of supervision，and the unilateral governance mode oriented by public power has led to insufficient social participation. Taking the river-chief mechanism as an example，to achieve performance optimization of cross-regional governance，the key is to establish a vertical-to-bottom and horizontal-to-side linkage mechanism to enhance the integration of the organizational system;to focus on the top-level design and bottom-level logic of assessment to strengthen the closed-loop of accountability;and to build a full-process，multi-channel public participation mechanism to improve the synergy of public-private cooperation.

Key Words：the river-chief mechanism;holistic governance;watershed governance;cross-regional governance

責任编辑：赵 哲

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