任小娟
关键词：非诉行政强制执行;法律性质;裁执合一
中图分类号：D925.3文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）05 — 0089 — 03
我国现行的非诉行政强制执行制度开始于改革开放之初，源于1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的第66条，①首创了行政机关申请人民法院强制执行的规定。《行政诉讼法》后虽经过修改，但是原《行政诉讼法》第66条之规定得以保留，仅将之前的“具体行政行为”的“具体”二字去掉，可以说是非诉行政强制执行的范围进一步扩大的体现，相配套的司法解释进一步规定了其条件、程序、范围等。2011年通过的专门行政强制领域的《中华人民共和国行政强制法》在非诉行政强制执行问题上完整性程度更高;《城乡规划法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为房屋建设重点领域的法律法规规定了相关部门申请人民法院强制执行的条件和程序。非诉行政强制执行的内容散见于法律法规及司法解释中，自身不成体系，发展尚不成熟。非诉行政强制执行的定义未作明确规定，表述五花八门，有表述为非诉行政执行的，还有表述为非诉讼的行政强制执行或非诉行政强制执行模式，表述或是与行政机关自行执行相区别，亦或是强调法院作为行政执行主体的地位，文章讨论的非诉行政强制执行置于区别行政机关自行执行的语境中，不仅是源于法律规定，还是对我国实践中行政强制执行双轨制的认可（行政机关自行执行和行政机关申请人民法院执行）。现阶段对非诉行政强制执行的研究仅停留在概念、性质等基础法理问题的分析上，缺乏全局认识和制度设计，法律文件的规定捉襟见肘，相关规定过于宽泛，但是立法本就宜粗不宜细，仅仅仰仗立法从立法上规制难以解决横亘在理论与实践间的问题。对此应先厘清非诉行政强制执行的法律性质，从非诉行政强制执行的现实困境出发，力求更合乎理性的非诉行政强制执行途徑。
（一）行政行为说
此观点认为非诉行政强制执行可以说并未脱离行政权，本身就是行政权行使的结果。这种观点认为非诉行政强制执行程序上较传统的行政诉讼执行不同，非诉行政强制执行只有在执行阶段申请人民法院执行，并不包括人民法院审理并作出裁判的过程。可见其性质不在于执行主体，而是执行依据，虽然法院在审查后会作出准予执行的裁定，但是该裁定是对行政决定的确定，并未发生实质变化。非诉行政强制执行实质上是法院作为执行主体，是依照行政机关作出的行政决定来实施强制执行，本质上属于行政权的继续延伸，彰显的是一种行政职能。〔1〕
（二）司法行为说
此观点认为我国的非诉行政强制执行整体上看是司法权的运行。非诉行政强制执行的主体是法院，由法院采用它的司法权力，强制行政相对人履行义务，自始至终法院在整个执行过程中扮演主角的角色。非诉行政强制执行中法院从立案受理、审查、作出裁定依裁定执行的整个流程属于司法的程序，司法属性色彩浓重。〔2〕将其定性为司法行为更为合理。
对于非诉行政强制执行行为性质认定其为“司法行为”得到学界的普遍认同，但这里笔者认为将非诉行政强制执行行为单一的认定为行政行为或司法行为难以周全其性质，在实务判断上有失偏颇。理由如下：从程序上看，人民法院受理非诉行政强制执行申请后，作出合法性审查的过程是司法程序的运行;〔3〕从实体上看，行政行为已然作出，人民法院只需具体执行即可，故属于行政强制执行的范围。
（一）裁执合一模式不科学
我国非诉行政强制执行体制中裁执合一模式的地位不言而喻，即根据《行政诉讼法》和司法解释的规定，不论行政机关是否拥有行政强制执行权，由法院统一行使对被申请执行的行政行为的审查权、裁定权和执行权。裁执合一模式的初衷是实现司法对行政的监督，试图扩大法院的权力来缩小行政机关执行权的行使。〔4〕（P118）但是裁执合一模式下的法院内部分工仍有乱象。
随着理论界和实务界的不断探索，我国原有非诉行政强制执行模式逐渐不再占据主流，这一转折是2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布与实施，该条例第28条第1款否定了行政机关的自己执行权，规定只能向人民法院申请强制执行，不再认可原《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“行政强拆”与“司法强拆”并存的二元模式。〔4〕（P121）受历史传统的影响，我国行政权长期凌驾于司法权之上，司法权独立地位不再，自身的公信力和权威弱化，实现真正监督、制约行政权力的目标更是渺茫，这个条例强调将法院置于中立的位置，希冀人民法院实现监督行政权行使的目的。然而，实践中基于司法强拆的艰难性、复杂性以及法院所应具有的中立地位与实际司法资源的有限性，致使其无法应对司法强拆可能预见的复杂局面和现实困难，更何况较行政机关可调配的资源和执行力凤毛麟角，因此司法强拆并未发挥立法者所期待的应有作用。
（二）司法审查标准模糊
《行政诉讼法》及相关司法解释对该问题的规定进行了修改和完善，但规定相对模糊，各地法院的审查标准亦有出入，同类不同判的现象屡屡发生。因此问题的解决都需要依赖于审查标准的进一步解释，解释从两个层面来判断，一是实施主体是否具备主体资格，二是事实法律问题，事实法律问题中的“明显”二字作何理解至关重要，最后以此来得出是否侵害被执行人合法权益的结论，人民法院决定是否应当裁定不准予执行。行政主体不具有主体资格相对容易理解，“明显”具有很强的不确定性，在实践中难以具体化。基于行政非诉执行案件本身的特殊性，法官对此类案件审查的自由裁量权过大，甚至有脱离文义解释、体系解释之嫌。〔5〕
（三）执行检察监督不到位
非诉行政强制执行在公权力的行使上作为行政行为的最后一环，相较于行政行为作出的前置程序以及作出，行政行为的执行是侵害相对人合法权益的。关键是涉及行政相对人重大财产和人身权益的执行行为，更为严格的实体审查和程序控制不可缺少。〔6〕目前现行法律未规定行政相对人不服法院非诉行政强制执行审查裁定的救济途径，现实中行政相对人往往救济无门。在何恬与重庆市沙坪坝区人民政府确认行政行为违法一案中，何恬不服重庆市高级人民法院作出的行政裁定向最高人民法院申请再审，由最高人民法院作出的裁定明确了行政相对人的救济途径有两种，其一是非诉行政强制执行中行政相对人可对人民法院审查程序提出异议;其二是行政相对人不服人民法院强制执行的可申诉。〔7〕该判例否定了行政相对人的提起行政诉讼权。尽管如此行政相对人的人身权益和财产权利仍屡遭侵害，可见这两种方法是不能一劳永逸的，这时出于保护行政相对人的权利，检察机关的执行监督尤为必要。事实上检察监督的法律定性尚不明确，目前对非诉行政强制执行检察监督的明文规定仅有《人民检察院行政诉讼监督规则 （试行） 》第二十九条，实践中对检察机关非诉行政强制执行检察监督对象和范围均存在争议，各地检察机关采用的标准不一，监督的内容也有所差异;检察监督属于一种事后监督，具有谦抑性，需要在尊重行政权和审判权的基础上进行有效监督，〔8〕非诉行政强制执行案件中检察监督的边界难以把握。
（一）实行裁执分离的模式
部分法院尝试去探索“法院裁定，政府实施”的裁执分离模式，主要集中在征收集体土地和非法占地建筑物的房屋强制拆迁上。虽然对非诉行政强制执行存在司法权与行政权之间的交叉取得一些进展，但裁执分离模式仍需明确和细化。需要明确的是，非诉行政强制执行前提是保留司法审查，试图通过对执行权进行分配，达到司法权与行政权的分立和制衡、效率与公正价值的良好社会效果。〔9〕（P121）非诉行政强制执行本身就要厘清司法权和行政权的配置问题。就人民法院而言，采取裁执分离模式是通过施展人民法院的司法判断和监督功能来避免司法资源被浪费，实现其资源优化配置。人民法院集司法审查和具体行政执行事务于一体，存在干涉行政权行使之嫌，独立公正司法审判职能易受影响，还会陷入行政机关面临的执行困境中，势必与司法体制改革的去行政化趋势相悖。〔9〕（P122）人民法院的中立地位致使其无法有效行使执行职能，通过执行实现对行政权的约束和监督难上加难;就行政机关而言，裁执分离模式亦是行政机关重掌执行权的重大举措。司法权对于行政权本质上是控制权力，非诉行政强制执行借助司法，通过裁判来实现对行政权力的监督，那么执行权应回归行政机关，有利于改善行政机关在非诉行政强制执行中的懈怠现状。裁执分离模式中司法权与行政权的最终目标是相互协作。在司法审查阶段，行政机关应尊重司法权，行政机关积极履行义务，申请材料及时提交，必要时到庭承担举证责任。到了具体执行时，人民法院應尊重行政权，不得直接参与具体执行，可以书面司法建议就强制执行中的风险评估与矛盾化解问题为行政机关的执行提供专业意见，行政机关应对人民法院作出的司法建议及时作出反馈，以便加强人民法院和行政机关的良性沟通与协作互动。
（二）明确司法审查标准
法院进行审查应坚持合法性审查为主，兼顾审查合理性的标准。主要从四个方向进行，一是要看主体方面有无重大瑕疵。一般行政主体具备行政主体资格较容易判断，即作出行政行为的行政机关应该是法律、法规授权的行政机关或者其他组织。如果作出行政行为的主体是没有行政主体资格的，就属于明显的违法行政行为，亦或是行政主体虽具备行政主体资格，但其所作出的行为超出职权范围，视为重大瑕疵;二是作出的行政行为内容方面是否有重大瑕疵。涉及到事实认定与法律适用这两方面，行政机关向法院提交相关证据，法院通过对这些证据以及常识、常理来判断其作出的行政行为事实认定是否合法合理;在法律适用方面，主要是审查有无法律依据，法律法规适用是否符合法律构成要件;三是看该行政行为在程序方面有无重大瑕疵，是否保障了当事人的知情权，诸如此行为有没有剥夺了当事人享有的听证及陈述的权利，行政行为的作出是否告知相对人等方面。在向法院申请执行前，是否依法进行过催告，送达程序是否合法等等;四是要同时注重合理性的审查。看行为的作出是否出于公共利益，是否符合实际情况。
（三）强化执行检察监督工作
非诉行政强制执行检察监督对象应包括人民法院和行政机关，行政非诉执行检察监督应当贯穿于申请、裁判审查、执行三个环节，以此保障行政非诉执行的完整性。〔10〕人民法院受理执行申请得环节，检察机关应对申请执行的行政行为是否符合受理的条件进行监督，看人民法院是否存在不立案、久拖不立案的情节。非诉行政强制执行本就作为侵益性行政行为，对行政相对人的合法权益产生一定不利影响，故监督甚为严格，应严格遵循法无授权不可为的内在要求，非诉行政强制执行申请主体仅限于没有行政强制执行权的行政机关，有强制执行权的行政机关排除在外;人民法院裁判审查阶段，检察机关监督人民法院是否依照一定的标准尽到了依法审查义务。审查的重点集中在申请主体、行政相对人是否与本案相关和行政行为是否存在“重大且违法”的情形;检察机关监督执行行为过程中，对行政机关是否怠于履行执行义务、执行方法和手段不适当侵害行政相对人的合法权益等行为提出检察建议。总之，就是要建立法院、检察机关、行政机关之间的交流反馈机制，积极配合检察机关工作，让案件情况置于检察机关知情的情况下，各个环节充分接受检察机关的监督，以便更好地提出监督意见。
〔参 考 文 献〕
〔1〕姜明安.行政法和行政诉讼法〔M〕.北京：北京大学出版社，2003：493.
〔2〕翟新明.论非诉行政执行制度的缺陷及其完善〔J〕.行政与法：吉林省行政学院学报，2005，（03）：85-87.
〔3〕李建.浅析非诉行政案件强制执行〔J〕.学理论，2013，（17）：120-121.
〔4〕沈福俊.非诉行政执行裁执分离模式的法律规制〔J〕.法学，2015，（05）：117-127.
〔5〕范跃.行政非诉执行审查标准再解释〔J〕.法律适用，2020，（19）：111-122.
〔6〕王华伟，刘一玮.非诉行政案件裁执分离模式再思考〔J〕.行政法学研究，2017，（03）：98-112.
〔7〕最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申2885号.
〔8〕陈韵竹.行政非诉执行检察监督问题研究〔A〕.最高人民检察院法律政策研究室、同方知网
（北京）技术有限公司.第三届全国检察官阅读征文活动获奖文选〔C〕.最高人民检察院法律政策研究室，2020：14.
〔9〕刘雨嫣.非诉行政强制执行的困境及出路分析〔J〕.人民论坛·学术前沿，2020，（11）：120-123.
〔10〕李卫国，王长英.完善行政非诉执行检察监督实施机制〔N〕.检察日报，2020-08-28（003）.
〔责任编辑：张 港〕
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