辽宁省相对集中行政许可权改革：回顾与总结

摘      要：推进相对集中行政许可权改革是我国深化行政体制改革的重点内容之一。经过2015年以来的试点试验和探索完善，特别是2018年以来新一轮机构改革和职能转变的重塑，相对集中行政许可权改革呈现出许多新特点。辽宁省的实践反映出地方改革探索的基本历程与个性经验，本文对其遇到的一些共性问题及发展困境进行了剖析，希冀能为持续推进相对集中行政许可权改革提供有益参考。

关  键  词：相对集中行政许可权;行政审批;营商环境;横向整合

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）09-0034-10

收稿日期：2021-02-07

作者简介：沈毅，中共大连市委党校公共与社会管理教研部副主任，教授，经济学博士，研究方向为公共管理、营商环境。

基金项目：本文系辽宁省文化名家暨“四个一批”人才培养项目“辽宁持续优化营商环境对策研究”的阶段性成果，项目编号：LNSGYP20034;辽宁省社科基金项目“辽宁推进相对集中行政许可权改革实践研究”的阶段性成果，项目编号：L16CZZ002。

为理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为，2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，提出要“积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点”。自2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”以此为契机，各级地方政府开始尝试整合部门内部的审批职能，进行相对集中行政许可权改革。其中，辽宁省将积极稳妥推进相对集中行政许可权改革作为提高行政审批效能、优化营商环境的重要抓手，取得了一系列先行探索成果和改革经验，颇具参考价值。

一、辽宁省相对集中行政许可权改革的历程

总体而言，辽宁省推进相对集中行政许可权改革经历了三个阶段。

第一个阶段——全面推广试验期  2016年6月，中央机构编制委员会办公室、国务院法制办联合下发《关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》（中央编办发[2016]20号），明确将辽宁省作为相对集中行政许可权改革试点新增地区之一。2016年8月，辽宁省委、省政府印发《关于推进简政放权放管结合优化服务改革营造良好发展环境的意见》，提出要“开展相对集中行政许可权改革”，同时明确了“加大力度，全面推进相对集中行政许可权改革，省政府有关部门成立行政审批处，将行政许可等事项集中由一个处室受理;各市、县（市、区）成立行政审批（服务）局，实行‘一颗印章管审批”的具体任务，并要求“由省编委办、省政府法制办，各市人民政府牵头”，在2016年8月底前完成详细的改革行动计划方案。这份重磅文件正式拉开了辽宁省推进相对集中行政许可权改革的序幕。2017年2月，辽宁省政府召开新闻发布会，通告省政府38个部门已成立行政审批处并全部入驻省政务服务中心实行集中审批，全省14个市全部完成市行政审批（服务）局的组建任务，实行“一个部门管审批”。[1]也就是说，辽宁省只用了半年左右的时间就在组织形式上实现了“行政审批职能向一个处室的集中”，创造了“辽宁速度”。同时，辽宁省各地因地制宜，分类促进“集中”改革，为下一步改革打下了坚实基础。如辽宁省抚顺市分三类情形进行改革推进工作：一是审批职能相近且可以整合的处室必须整合职能，交由一个处室承担;二是行政审批项目较少、办件量较小的部门，在相关处室加挂行政审批处的牌子;三是行政审批项目较多、情况特殊、确实不宜由一个处室承担集中审批的，明确由一个处室牵头，其他处室配合办理。[2]

第二個阶段——机构改革调整期  2017年以来，辽宁省进行机构深度调整，通过组建营商环境建设局、大力开展“自贸试验区体制改革”等推动相对集中行政许可权改革向前迈进了一大步。自2017年2月1日起施行的《辽宁省优化营商环境条例》提出“推行并联审批、网上审批”;2017年10月9日发布的《关于在中国（辽宁）自由贸易试验区和沈抚新区先行先试深化简政放权放管结合优化服务改革的指导意见》明确了“两区”管理机构可相对集中行使行政许可权，借鉴行政审批（服务）局等模式，将市场准入、建设投资和权证办理等行政许可权集中至一个机构行使，实行“一枚印章集中审批”;2018年3月6日印发的《辽宁省人民政府办公厅关于进一步优化全省投资审批服务的指导意见》提出要积极稳妥推进相对集中行政许可权改革，完善行政审批（服务）局运行机制，继续推进有条件的市、县（市、区）和省级以上经济技术开发区、高新区等新区，开展相对集中行政许可权改革。在此阶段，辽宁省探索出两种相对集中行政许可权的典型模式：一是依托行政服务大厅的“三集中、三到位”模式（“三集中”即行政审批职能向一个科室集中，承担审批职能的科室向行政服务中心集中，行政审批事项向电子政务平台集中;“三到位”即事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位）。“三集中、三到位”模式实现了从“部门内部集中”向“横向跨部门集中”、从“网下集中”向“网上集中”、从“物理集中”向“化学集中”的升级突破，提高了行政许可权的集中度，比第一个阶段“行政审批职能向一个处室集中”前进了一大步。如大连市依据“三集中、三到位”“应进必进”“大厅以外无审批”的原则，进一步推动审批服务事项进驻大厅统一办理、行政机关审批事项向一个处室集中、负责行政审批处室向办事大厅集中，力求行政审批“只进一扇门、最多跑一次”。[3]二是行政审批（服务）局模式。与行政服务大厅不同的是，行政审批（服务）局是实体运行，力求一枚印章、一支队伍管审批。以“一个公开、两个一律、三个分离、四级审批、五轴联动”的“辽阳审批模式”为例，[4]辽阳市行政审批局于2016年9月正式成立，集中划转了20个委办局的165项审批事项和相关人员，实现了编随事走、人随编走。辽阳市行政审批局主要负责集中审批，对审批行为及结果承担审批责任;各行业主管部门主要负责日常事中事后监管，对监管行为承担监管责任;通过审管互动交流平台实现审批局与行业监管部门网络互联互通及信息互动交流。[5]

第三個阶段——局部深化突破期  2018年10月13日，辽宁省召开省级机构改革动员大会，之后全省机构改革快速推进，一个月左右的时间，省直部门改革到位。2019年1月3日，辽宁省召开市县两级机构改革动员大会，也是一个多月的时间，各市县机构改革到位。[6]自此，辽宁省、市、县机构改革任务基本完成，其中代表性的改革是“大处室”改革和“园区改革”。“大处室”改革进一步精简了内部处室编制、推动了职责相近和关联度高的业务处室相互整合，进一步促进了行政许可权在机关内部的集中、集约化。“园区改革”是机构改革后续工作的“重头戏”，不仅要精简整合优化现有的园区机构体制，还要在发展模式和运行机制上进行更大突破和尝试，更好地引入市场化运行因素，提高园区推动经济发展的效能。大连市自2019年年底几乎同时启动“大处室”改革和“园区改革”，至今仍在持续深化。“大处室”改革内容主要包括：全面取消5名以下编制处室、整合行政辅助类综合处室，集中机构编制资源和工作力量保障重点工作;整合职责相近和关联度高的业务处室，进一步理顺部门内部职责关系，最大限度减少职责交叉，建立顺畅的运行机制，优化流程再造。改革后，大连市直党政机关共精简处室90个、抽回编制51名，[7]业务管理进一步集中、工作流程进一步优化，大大提高了行政效率。“园区改革”内容主要包括：优化整合园区及其管理机构、科学编制园区发展规划、完善园区管理体制、创新园区运营模式、探索推行法定机构改革试点、创新园区人事制度和薪酬制度、完善园区统计和考评体系等。经过优化整合，大连市开发区管理机构由原来的43个调整为16个（其中合署办公机构3个），共减少27个，精简比例达63%。[8]在这16个园区中，采用法定机构改革的有中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（大连保税区）、大连金石滩国家旅游度假区、大连普湾经济区、大连太平湾合作创新区等4个园区。特别是中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（大连保税区）在法定机构改革过程中同步推动相对集中行政许可权改革，设立了行政审批局，“一枚印章管审批”，这也是辽宁省首次建立“法定机构+行政审批局”双重特殊运行管理体制。

二、辽宁省相对集中行政许可权改革的特点

任何一项重大改革都不是一蹴而就的，其离不开改革背景、关联政策、地区环境等因素的影响。作为东北地区推进相对集中行政许可权改革的缩影，辽宁省的实践呈现出许多特点。

积极性高，行动快  2015年3月27日，中央机构编制委员会办公室、国务院法制办公室发布《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发[2015]16号，以下简称《试点工作方案》），要求“天津市所有区县，河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州各省选择2-3个市、县（市、区）或所属国家级开发区开展改革试点”，辽宁省未在其中。经积极争取、主动申请，2016年6月，中央机构编制委员会办公室同意将辽宁纳入试点范围。得到批准后，辽宁省快速行动，仅用半年左右的时间，下辖14个市就全部完成市行政审批（服务）局的组建任务，实行“一个部门管审批”，充分体现出辽宁省主动改革的热情和积极性。当然，这与辽宁省当时所处的振兴发展环境有很大关系。2014年以来，东北地区在振兴发展中遇到了一些困难和挑战，特别是辽宁省的经济下行压力很大。基于此，中央全面启动新一轮东北地区等老工业基地振兴战略。[9]2016年4月发布的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发[2016]7号）强调：“继续深化行政审批制度改革，大幅减少行政审批事项，凡能取消的一律取消，凡能下放的一律下放，着力简化办事流程，压缩审批时限，提高审批效率，同步强化事中事后监管。”在此背景下，辽宁省推进相对集中行政许可权改革是带动体制改革、转变政府职能、改善营商环境的必然选择，旨在从行政审批领域深刻变革抓起，着力破除体制机制障碍，重塑发展环境。

相对集中行政许可权改革与机构改革、营商环境改革同步推进  党的十九届三中全会以后，全国范围内持续开展新一轮机构改革。辽宁省将事业单位改革作为深化机构改革的“先手棋”和突破口，[10]在理顺事业单位关系之后进一步深入推进机构改革、“园区改革”。在此过程中，辽宁省注重融入营商环境体制改革，设立了特色机构——“营商环境建设局”，这在全国尚属首创。辽宁省统一考虑并调整优化相对集中行政许可权改革与机构改革、营商环境改革，使之同步同频互动，其优势在于机构改革和营商环境改革的政策红利能够加快相对集中行政许可权改革的节奏，消减改革过程中的摇摆阻力。如于2017年3月成立的辽宁省营商环境建设监督局使用了原中小企业局编制，不增一编、不加一人。2018年11月，通过横向整合、优化衔接，“辽宁省营商环境建设监督局”调整为“辽宁省营商环境建设局”并升格为省政府直属机构，职能进一步优化，增加了24个编制，队伍也壮大了。[11]随后，辽宁省下辖的14个地市均成立了营商环境建设局，与行政审批（服务）局合署办公，进一步集中行使行政审批职能和营商环境建设职能，推动部门间横向整合、程序流程优化再造。

鼓励各地市进行首创式探索  2018年3月发布的《辽宁省人民政府办公厅关于进一步优化全省投资审批服务的指导意见》（辽政办发[2018]9号）提出：“在总结改革经验的基础上，继续推进有条件的市、县（市、区）和省级以上经济技术开发区、高新区等新区，开展相对集中行政许可权改革，从各地实际出发，依法赋予有关行政许可审批权限，从体制机制方面探索破解阻碍行政审批效能的有效途径”，以此为原则，辽宁省下辖的14个地市在推进相对集中行政许可权改革过程中并没有采取“一刀切”的方式，而是因地制宜，大胆探索，主要形成了三种模式：一是“三集中、三到位”的行政服务大厅模式，代表地区为大连市、丹东市等;二是“行政审批（服务）局”模式，代表地区为鞍山市、营口市、锦州市、朝阳市、辽阳市、沈阳市浑南区等;三是“法定机构改革”模式，代表地区为中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（大连保税区）。

在“百家争鸣”中摸索前进  对于相对集中行政许可权改革的实现形式，至今辽宁省各地干部群众的认识也不完全一致，特别是针对单独设立行政审批（服务）局的争论最多。有的地市本来计划开展行政审批（服务）局模式，但后来却选择了“三集中、三到位”的行政服务大厅模式;有的地市则将“三集中、三到位”的行政服务大厅加码升级到行政审批（服务）局。至于行政许可权的集中程度，有的地市在“升温”，有的地市在“降温”，有的地市则针对不同类型的行政许可权或“升温”或“降温”。辽宁省各地市的情况有所不同，在市、县（市、区）、开发区等不同层次推进相对集中行政许可权改革很难做到“齐步走”，适度差异化运行是符合实际的。因此，辽宁省在相对集中行政许可权改革过程中充分展现出“包容不同认识、允许各类争论、鼓励差异探索”的务实精神。即便是单独设立行政审批局的鞍山、营口、锦州、朝阳、辽阳五市，其在内设机构、划转事项、编制规模上亦有很大不同。如辽阳市行政审批局于2016年9月21日正式挂牌，内设机构18个，把原来由市政府20个委办局分散办理的165项审批事项相对集中到一个部门办理，由原涉及审批用章40枚统一为审批局1枚印章审批;[12]营口市行政审批局于2016年12月16日正式挂牌，内设机构16个，把原来由29个部门行使的312项行政许可事项的审批权限交由审批局一个主体集中行使。[13]

三、辽宁省相对集中行政许可权改革进程中存在的问题

缺乏系统的顶层设计  尽管辽宁省针对相对集中行政许可权改革出台了一系列政策文件，但仍缺乏一套专门的统一的有步骤的改革设计路线图，这也导致各地市在推进相对集中行政许可权改革实践中出现了一些模糊不清的认识，进而影响到对改革路径的判断和选择。一是对于相对集中行政许可权的理论内涵认识不清。在行政许可权的范围、集中程度、实现形式等方面，理论界和实务界都没有达成共识。二是对于相对集中行政许可权的实现方式存在争议。各地市对于“成立行政审批（服务）局能否有助于深化行政审批制度改革”有不同意见，甚至在有的地市，部门间对此也是争议不断。三是个别地市对于相对集中行政许可权的改革走向不明晰，未能理顺相对集中审批与加强监管的关系，导致改革过程中出现了“审管分离”等问题。以上困扰表明，随着辽宁省相对集中行政许可权改革的持续推进和基层首创的逐步深入，有必要加强顶层设计，适度统一改革路径，消解各类分歧。

发展程度差异大  当前，辽宁省下辖的14个地市皆已成立行政审批（服务）局或行政服务大厅，然而各地市相对集中行政许可权改革在发展方向、集中程度、具体效果上仍有所差异。从行政审批（服务）局的角度来看，有的地市行政审批（服务）局单独运行，实现了编制、事权、人员、印章“集中到位”;有的地市以行政服务大厅为基础，加挂审批（服务）局、营商环境建设局牌子，实现了事权和人员等“授权到位、进驻到位”，各委办局审批办主任经过被授权在行政服务大厅当场审件、当场批件。这两种类型有着实质层面的差别，机构性质和体制运转模式完全不同。从行政服务大厅的角度来看，在运行上，有的地市的行政服务大厅实现了“两集中、两到位”，有的地市的行政服务大厅则实现了“三集中、三到位”（主要是多了“网上集中、电子监察”效能），这也反映出各地市在打破“信息孤岛”、建立统一网络共享平台、加强信用监管等方面存在较大差异。在横向集中管理上，有的地市采取各派驻单位人员分散化区域单独办公机制，有的地市采取各派驻单位人员联合集中审批管理机制，这种办公场所的“物理差别”也会引发跨部门协同审批的“化学反应”。

上下管理体制衔接不畅  在辽宁省，不同层级、不同地区相对集中行政许可权改革的模式并不一致，有的地市成立了行政审批（服务）局，有的地市保留行政服务大厅，有的地市则大力推进法定机构。不同的改革模式在有效突破现有体制固化壁垒的同时也带来了体制横向与纵向衔接“上下不对口、左右不对齐”的隐忧。如各地市在推进相对集中行政许可权改革过程中需与多个省级业务部门对口协调，由于缺乏统一的指导和规范，[14]只能一事一议。特别是在单独设立行政审批（服务）局的地市，因横向整合并入了多项行政许可职能，故对于省里下发的有关生态环境、工程建设、农业生产等专业性较强的审批管理事项行政审批（服务）局需要单独批转，但事中事后监管的职能又保留在原层级行政部门，这使得上下体制衔接、横向部门沟通的管理运行成本大大增加。

事中事后监管滞后  相对集中行政许可权改革虽有利于适度集中行使事前许可权力，减少过去多部门依次串联审批的时间成本，大幅提高事前行政审批的效率，但其也改变了过去“谁审批、谁监管、谁负责”的审管一体惯性路径，导致了一定程度的审管分离，甚至引发了行业主管部门与行政审批（服务）局之间的业务衔接矛盾。对于集中审批单位（窗口）来说，削减审批事项、降低准入门槛、提高审批效率是其核心目标职责，审批之后的监管职责主要由审批事项的行业主管部门负责。如辽阳市行政审批局在单位职责中明确提出“市行政审批局主要负责集中审批，对审批行为及结果承担审批责任;各行业主管部门主要负责日常事中事后监管，对监管行为承担监管责任”，[15]但实际上各行业主管部门尚未很好适应集中审批以后的监管职责，“审批人员被抽调”“业务接手不熟练”“监管章程不完善”“方式方法较落后”等难题还未解决，这也导致实践中监管“滞后”“虚化”“疲于应付”等现象时有发生。

网上信息共享平台不健全  推动行政许可事项办理向网上集中是相对集中行政许可权改革的一种形式，是促进行政审批职能横纵向有效衔接的关键一步。网上信息共享平台建设得好不好，直接影响到行政审批效率。2020年10月22日，辽宁省政府印发《辽宁省政务服务“一网通办”平台管理暂行办法》，力争实现“进一张网、办全部事”。然而，“一网通办”并非简单的业务上网，不仅仅要“通”，最重要的是得“办”。实践中，有的基层部门对“一网通办”的认识还比较粗浅，个别基层部门甚至还停留在“许可事项网络登记”“所有事项OA系统运行”等初级层次;各地市的网上信息共享平台尚未达到全网流转、完全透明、一网整合的程度，数据接口复杂多样、核心部门信息共享不到位、“信息孤岛”等难题还有待破解。其实，“网上”的难题全在“网下”，技术上的问题很好解决，能否真正有魄力打破部门利益、局部壁垒才是關键。

群众参与改革程度不高  改革的初心在于人民群众，改革的动力来自人民群众，人民群众参与改革的深度决定了改革的效度。相对集中行政许可权改革的初衷就是满足人民群众办事创业的发展诉求，解决当前较为突出的营商环境矛盾，提高市场发展活力和创新内在动力。因此，在改革进程中必须注重倾听人民群众的意见、择取专家学者的建言、吸纳一线干部的经验。但从辽宁省各地市改革实践来看，少数基层部门仍习惯于“自己点菜、自己端菜”，“闭门问政”多、“开门纳谏”少，结果往往是“政府一头热，市场一边冷”;个别基层部门在征求意见时“走形式、走过场”，甚至是“有开篇、没下文”，一定程度上影响了决策的科学性和有效性;在一些地市，人民群众参与相对集中行政许可权改革的渠道较为单一，政民互动不畅。在笔者看来，要让人民群众真正参与到改革中来，政府不仅要在决策环节注重倾听群众意见，更要在政策实施后了解群众反应、收集群众建议，不断修正和完善改革措施，这就需要构建一套有效的运行机制来提供保障。

四、辽宁省相对集中行政许可权改革中的难点

关于相对集中行政许可权实现形式探索方向非均衡发展问题  《试点工作方案》明确提出了两种改革方向，即“将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使”或者“将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”。目前来看，辽宁省的相对集中行政许可权改革对后一个方向的探索不多，“三集中、三到位”的行政服务大厅、单独设立行政审批（服务）局都属于前一个方向的探索。这可能与部门间权力的零和博弈有关，各部门抽调部分或全部审批事项统一集中到第三方职能部门遇到的阻力相对较小，而部门之间相互让渡行政审批事项的难度却较大。实践中，部门间相互让渡行政审批事项也较为罕见。一方面，这涉及到上位法律、机构“三定”方案的重新调整，操作难度较大;另一方面，审批权的调整关乎各单位核心权力的重新配置，将其让渡到其他部门容易使部门人员产生不平衡心理，从而抑制各部门人员的工作积极性。对此，可以通过抓住机构改革的机会，促进行政许可权在部门间流转或重新配置。当下，辽宁省各地市机构改革已基本完成，“园区改革”还在持续深化，可以在深化“园区改革”的过程中同步考虑“将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”，根据实际情况和改革需要探索出相对集中行政许可权改革的新路。

关于相对集中行政许可权的范围和集中程度合理化界定问题  集中哪些行政审批权、集中到什么程度;以什么方式进行集中，是横向集中还是纵向集中，是分散集中还是单独集中;在哪一行政层级集中，市、县（市、区）、开发区还是其他层级，目前在辽宁省还未达成共识。这其中有三个难点：一是专业性较强的行政审批事项能否集中起来行使。实践中，大部分地市把相对集中行政许可的事项范围控制在简单、便捷、容易操作、可以即时审核查验的领域，环保、规划、医疗卫生等特殊领域依旧是由行业主管部门横向集中审批。然而，各地市对于哪些属于“适宜划转”事项，哪些属于审批程序复杂、专业要求较高的“不宜划转”事项的认识并不一致，划转事项数量差别较大，[16]一定程度上导致地市间的相对集中行政许可权改革出现“碎片化”。二是行政许可权的集中程度如何与区域层次匹配。有观点认为：“行政层次越高，集中行使行政许可的难度越大。”县（市、区）、开发区、各类产业园区对于单独设立行政审批（服务）局的积极性较高，但地级市、副省级及以上层次的城市对于相对集中行政许可权改革的探索还存在较大顾虑。三是行政许可向“网上集中”具有替代效应。[17]“一网通办”水平较高的地市对于推动行政许可事项“物理集中”的动力不足，在其看来，既然能够大幅使用网上审批平台提高办事效率，那么建立实体场所的集中审批部门实无必要。

关于相对集中行政许可权改革涉及的行政管理体制联动改革问题  相对集中行政许可权改革打破了现行的审批权力运转结构，必然会给既有的行政管理体制在职责定位、职能转换、工作衔接上带来一定程度的震荡。审批权力集中到行政服务大厅或行政审批（服务）局之后，原管理部门的审批职能被削弱或被转移，这就需要重新确立“三定”职责，内设机构调整以及重塑监管、执法等行政职能;原上级业务领导部门需要调整指导章程、修改拟办文件口径、调适业务培训范围等工作;原执法部门或承担执法权力的管理部门需要根据集中审批情况适当集中行政处罚权力，对应地还要组建宽口径集中执法队伍。因此，相对集中行政许可权改革表面上调整的是事前审批领域，但实质上波及到事中事后监管、执法等深层环节。相对集中行政许可权改革顺利与否，很大程度上取决于改革设计是否具有科学预见性和体制联动性。实际上，探索性改革并不总是“先知先觉”，往往需要在试错中完善，在调适过程中一旦处理不好政企关系、部门协调关系就会增添新的改革阻力。

关于相对集中行政许可权改革过程中提升审批效率问题  相对集中行政许可权改革带来的机构职能重塑和办事空间结构重组直接作用于权力行使方式、审批办理流程等方面，其并不会自动提升行政审批效率，还需要进行一系列的优化，如行政审批部门内部对审批事项的重新归并，对审批流程的程序化、标准化、科学化、透明化改造;建立统一的行政审批网上信息共享平台;加强审批专业化人才队伍建设;等等。就各地市而言，这些优化事项尚属新鲜事务，由于没有相关经验极易出现管理真空或漏洞。而且，改革带来的增量审批效率究竟是来自于相对集中行政许可权还是来自于行业主管部门的流程优化及电子政务改革，改革带来的审批效率提升能否用其他形式替代，实践中尚存在诸如此类的困惑。事实上，行政许可权的相对集中从来就不是单兵作战，审批权力归集和各行业部门顺势调整優化审批流程、改进审批服务、打破“信息孤岛”、推动电子政务改革等举措是相互促进的关系，如果没有相对集中行政许可权的改革牵引，其他改革推进的难度也较大。

关于相对集中行政许可权改革后审批与监管关系问题  以往，审批与监管一体化是较为常见的现象。在此体制下，为保证安全并降低事中事后监管成本，管理部门的重心往往会前移，审批大于监管，审批门槛的“水涨船高”也加大了廉政风险。而相对集中行政许可权改革的目的之一就是通过审批权力的适度集中推动审批与监管适度分离，让审批的只管审批，监管的专心监管。然而，由于审批和监管在业务上联系密切，实践中也存在审批与监管能否全部分离、事中事后监管的体制机制如何建立、如何制约行政审批部门的权力集中等难点。在学界，有观点认为，行政许可权改革定位在相对集中，而不是绝对集中，其最初始的含义就是要避免绝对集权，要在权力的重新配置中划定权力集中行使的界限与范围。[18]实践中，行政审批（服务）局的出现也加剧了社会对审批权力过于集中，审批监管过分割裂，事中事后监管兜不住、跟不上、接不好的担忧。

五、对辽宁省相对集中行政许可权改革的梳理

相对集中行政许可权改革的基本目标是理顺政府与市场的关系  随着我国社会主义市场经济体制的建立，市场的规模随着经济活动的日益丰富而不断拓展。市场不断发育壮大的过程也是政府与市场关系动态调适的过程。构建新发展格局，立足强大国内消费市场实现科技自立自强，需要进一步解除消费限制、解绑创业条件、释放创新活力，而这离不开体制机制的深度变革。就辽宁省而言，体制机制变革的愿望更为迫切，亟待找准突破口扭转市场化不足的局面。其实，这个突破口就在于政府自身。行政审批制度改革对转变政府职能、建设服务型政府、促进经济发展具有决定性作用，可成为我国行政体制改革的“突破口”。[19]辽宁省在相对集中行政许可权改革上下功夫，正是瞄准了行政体制和政府职能这个重要方面、行政审批这个关键领域，以“物理归集”促进“化学反应”。

相对集中行政许可权改革存在适用范围和限度  一方面，从辽宁省各地市的实践来看，不是所有行政许可事项都能够集中到行政服务大厅或行政审批（服务）局，一些专业化强的、一旦造成不良后果不可修复的审批事项由相应部门专管还是十分有必要的。相对集中行政许可权改革的方向应从关注“集中效率”向关注“集中质量”转换，确定或划转审批事项应因地制宜，一事一议，切不可盲目追求集中度水平指标。另一方面，具有特定改革任务的开发区、各类产业园区、先导区以及经济活动集中的城市适合推进相对集中行政许可权改革，特别是适用行政审批（服务）局模式，有条件的地区还可以推广复制法定机构审批局模式。这样，既有助于其起到体制“破冰”的创新引领作用，也能更好推动其在体制机制上“大胆试、大胆闯、自主改”。至于地级市甚至副省级城市，开展相对集中行政许可权改革也能收到较好的效果，但需在顶层设计上更为全面细致。这些城市层次范围较高、横向关联较多、纵向影响较大，因此需更加审慎，成熟一个再推出一个，避免因改革思路、改革方向、改革政策出现反复影响到一个地区的决策执行公信力。

相对集中行政许可权改革存在多种方式  改革的目的就是要打破过去的惯性，在改革过程中也要避免出现另一种惯性，不能主观地将改革方式方法和实现路径限制在已有的典型案例上。《试点工作方案》已为各地预留了较为宽松的探索空间，实践中不应只抓住一种模式盲目推广，而应大胆试验单独集中、分散集中、横向集中、纵向集中等多种试点，摸索出更多的可能和更丰富的经验。辽宁省大连市集行政审批局和法定机构两种改革于一身推出了法定机构审批局就是一种大胆的尝试，值得肯定和鼓励。而且，在改革过程中应注重打消“当前机构改革已经定型了，这个时候不可能再做更大幅度的尝试和探索”等社会疑虑。改革只有进行时，没有完成时。机构改革后，编制、人员、职责已全部到位，“前半篇”的文章基本完成，但是“后半篇”的“化学反应”仍在进行，还需要在全面正确履行政府职能中不断校正和修改完善。有些职能或机构“三定”方案也不是一成不变的，应随着市场经济活动的持续深入发展相应做出科学调整，“将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使”或者“将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”的探索还应继续。

审批与监管不能完全分离  相对集中行政许可权改革不是为了集中权力，而是要在提高行政审批效率的基础上促进大部制改革，实现执行权、决策权、监督权三权适度分离。过去在行政体制和权力配置运行过程中的确存在权力过于集中的问题，如很多行业管理部门实行“谁审批，谁监管”对号入座式管理模式，审批权与监管权高度集中在一个单位或一个部门极易造成“强审批、弱监管”、滋生腐败等不良反应。因此，通过体制改革将审批权与监管权适度分离既是加强权力运行监督的重要体现，也是从体制上打破事前审批管理路径依赖的重要保障，相对集中行政许可权改革正是从行政许可权力重新集中配置的角度带动审批、监督、执法等进一步分权制约的重大改革。当然，改革不能从一个极端走向另一个极端，权力过于分散与权力过于集中一样不可取。审批、监管、执法是政府在调节市场经济活动中具有密切联系的权力形态，三者之间的关系不是割裂的，而是权力运行的上下游环节，是企业生命周期运行的系统流程。应构建审批监管关联机制，合理确定审批和监管责任，使审批与监管既能相互监督又能相互支持，以包容审慎的原则对待新业态。

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（责任编辑：刘  丹）

On the Reform of Relatively Centralized Administrative License

in Liaoning Province：Review and Summary

Shen Yi

Abstract：Promoting the reform of relatively centralized administrative licensing power is one of the key contents of deepening the reform of administrative system in China.After the pilot test，exploration and improvement since 2015，especially the reconstruction of a new round of institutional reform and functional transformation since 2018，the reform of relatively centralized administrative licensing power presents many new characteristics.The practice of Liaoning Province reflects the basic process and individual experience of local reform exploration.This paper analyzes some common problems and development difficulties，hoping to provide a useful reference for continuously promoting the reform of relatively centralized administrative license.

Key words：relatively centralized administrative licensing power;administrative examination and approval;business environment horizontal integration;lateral integration

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