汤秋丽 赵英
[摘 要]新中国成立以来，我国职教教师教育政策经历了起步探索、恢复调整、巩固发展、提升创新等四个阶段。运用历史制度主义的分析范式，研究发现，影响我国职教教师教育政策变迁的深层结构是权力管理模式、经济体制变革和社会文化观念。政府理性选择、国际教育理念和社会市场需求使制度变迁呈现出较强的路径依赖色彩。制度变迁中主要包含微调式变迁、置换式变迁、转换式变迁和断裂式变迁。我国职教教师教育政策变迁中路径依赖的突破主要依赖于制度变迁的四种类型，从而实现职教教师教育政策的创新。
[关键词]职教教师教育政策;历史制度主义;深层结构;路径依赖;动力机制
[中图分类号]G715 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2021）03-0091-07
[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-01
建国70年以来，我国职业教育师资队伍建设取得积极进展，职教教师数量大幅增加，质量不断提升，这在很大程度上得益于我国职教教师教育政策的支撑和引领。然而，目前我国职教教师教育政策中仍存在着制度落实不到位、激励体制不完善、教师培训形式化等问题。本文基于1949—2019年间职教教师教育的相关政策资料，利用历史制度主义的研究范式，从深层结构、路径依赖和动力机制3个层面深刻剖析职教教师教育政策的变迁，总结出新中国成立以来我国职教教师教育政策的演变特征，以期能为职教教师教育政策的制定提供思路，为更好地推进职教教师教育事业的发展提供参考价值。
一、历史制度主义及其分析框架
历史制度主义强调将制度与历史过程紧密结合，从历史角度分析和解释制度问题，阐述影响制度的历史变迁过程中多重变量的相互关系及作用，帮助人们发现历史演变过程中的必然性与偶然性，使人们更准确地考察历史、理解历史以及判断历史[1]。历史制度主义将理性选择主义的“行动者”与组织学制度主义的“深层结构”有机结合起来，创新性地将中层制度作为研究核心，构建了“宏观背景—中层制度—微观行动者”的分析视角。
历史制度主义分析框架与我国职教教师教育政策变迁研究具有内在逻辑的一致性，本研究将从以下三方面来分析：一是深层结构分析。立足于宏观背景，通过分析影响职教教师教育制度变迁的宏观性因素，即权力管理模式、经济体制变革和社会文化观念，以揭示特殊的或复杂的制度现象。二是路径依赖分析。由于存在回报递增效应，职教教师教育制度往往会在无效率路径中呈现出不断自我强化的趋势，无法开辟新的制度路径。三是动力机制分析。一旦政治体制或者社会经济发生显著的变化，制度本身为了顺应外部环境的变动，会相应地产生新的制度变迁。我们主要分析职教教师教育制度变迁的类型，包括微调式变迁、置换式变迁、转换式变迁和断裂式变迁4种代表性的类型。前3种是在原有制度内进行自我缓慢调整，而断裂式变迁则是完全抛弃旧制度，重新建立新制度[2]。
二、职教教师教育政策变迁的历史逻辑
（一）起步探索阶段（1949—1977年）
新中国成立之初，我国职业教育发展较为缓慢，尚未制订专门的职教教师教育政策文件，而是分散于职业教育政策、教师教育政策及相关会议文件之中。在这一时期，我国职教教师教育政策经历了一个起步探索阶段。
1.职教教师教育政策呈现出一元封闭的特征。首先是职教教师培养目标一元化。《专科学校暂行规程》《中等技术学校暂行实施办法》等一系列政策文件强调要注重初级和中级专业性技能人才的培训，这表明此阶段职教教师教育旨在培养专业性技能人才，培养目标具有单一性和一元化。其次是职教教师培养来源封闭性。1958年，中共中央国务院颁布《关于教育工作的指示》，指出要大量举办半工半读学校、职业学校、业余学校等。在此阶段，职教师资培养主要依托于职业学校、业余学校及半工半读学校等，这体现了职业教育师资来源的封闭性。
2.职教教师教育政策受政治和经济影响波动较大。20世纪50年代末，国民经济得到快速发展，对职教教师需求大幅度增加。到1961年，由于受自然灾害的消极影响，职业学校几乎停办，其直接影响是对职教教师的发展需求下降。1965年，国家掀起了半工半读的浪潮，不断恢复对职业学校师资队伍建设的需求。1966至1977年“文革”10年间，我国教育事业受到重创，职业教育几乎中止，导致对职教师资需求大幅度萎缩。
3.职教教师教育政策的制定缺乏独立性、连贯性。新中国成立初期，由于受政治、经济及文化的影响，我国职教师资培养工作完全依附于普通教育，其政策制定缺乏独立性。同时，这一时期出台的政策文件注重国家需要，而较少考虑自身发展需要，导致政策制定波动较大，职教师资培养出现严重断层期，其培养政策也缺乏连贯性。
（二）恢复调整阶段（1978—1994年）
10年“文革”期間，教师教育受到重创，至此在“拨乱反正”后，国家立即着手教师教育的恢复工作。自此，职教教师教育的恢复与调整逐渐受到社会各界的特别关注。在这一时期，我国职教教师教育政策经历了一个恢复调整阶段，主要着眼于以下3个方面。
1.增设职业技术师范学院。1979年，国家劳动总局、教育部出台《关于增设四所技工师范学院的通知》，强调在吉林、天津、河南和山东创办职业技术教育师范学院，为职业学校培养一批专业课教师。随后，1980年颁布的《关于中等教育结构改革报告》中提出，教育部门和相应的其他部门要对职教教师有计划地培训，省、自治区、直辖市要积极承担举办职业技术师范学院的任务[3]。在这些政策的指引下，北京、上海、浙江、安徽等省市相继成立职业技术师范学院，为我国职教师资的培养发挥了重要作用。
2.在普通高等院校中成立职业技术教育学院。1989年出台《劳动部关于加强职业技术培训师资队伍建设的意见》，强调要积极建立职教教师培养培训基地。同年10月成立了天津大学职业技术教育学院，其主要任务是承担起职业院校校长、管理干部和教师的培训工作。随后，在这一政策文件的引导下，全国大多数高校成立了职业技术教育学院。
3.推进职业技术学校师资队伍建设。《关于编报1983—1985年培养职业学校专业课教师计划的通知》《关于加强职业技术学校师资队伍建设的几点意见》《中国教育改革和发展纲要》等一系列政策文件鼓励和支持职业技术学校师资队伍建设，加快了职业院校专业教师有计划地培训的步伐，推进了全国职业院校专业课教师的培训工作。
（三）巩固发展阶段（1995—2004年）
党的十四大以来，我国确立了教育优先发展的战略地位，推动职业教育的巩固发展，以不断地适应我国政治和经济发展的需要。对这一时期职教教师教育政策进行回顾，可以发现这一时期政策的核心和目标主要体现在以下几个方面。
1.扩大职教师资培养的专业和基地。首先是职教教师培养专业范围扩大。1995年出台的《1996年成人高等教育非师范类专科起点本科班新增招生专业的通知》指出，之前规定的56个专业已无法满足职教教师教育的发展需要，增加了市场营销、旅游管理、海水养殖、园艺、畜牧等相关专业。其次是职教教师培养培训基地扩大。1999年，《面向21世纪教育振兴行动计划》强调，“重点建设50个职业教育专业教师和实习指导教师培养培训基地”[4]。这一政策的出台对培养大量的职教教师起着决定性作用。
2.提升职业教育师资的培养层级。21世纪初，职业教育师资队伍建设仍存在着学历达标率差、素质能力缺乏等问题，开始重点关注职教师资培养的质量。2000年，教育部在《关于开展中等职业学校教师在职攻读硕士学位工作的通知》中提出，每年要积极地鼓励和落实招收中等职业学校在职教师继续攻读硕士学位。此外，教育部在2004年出台《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》指出，扩充在职期间攻读硕士和博士学位的数量与规模，切实提高“双师型”教师队伍建设的发展力度。这些政策均体现了职教师资的培养层次得到不断提升。
（四）提升创新阶段（2005年至今）
2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》给我国职教教师教育发展提供了良好的政策保障。国家不断出台相关的职教教师教育政策来满足职教师资队伍建设的需要。自此，我国职教教师教育政策变迁进入提升创新的发展阶段，这一阶段主要呈现以下特点。
1.重视职教教师专业发展，提升职教师资队伍的整体素质。2011年，《关于实施职业院校教师素质提高计划的意见》提出，“开发100个职教师资本科专业的培养标准、培养方案、核心课程和特色教材，完善适应教师专业化要求的培养培训体系”[5]。教育部、财政部在2016年出台的《关于实施职业院校教师素质提高计划（2017—2020年）的意见》指出，要积极开展中职、高职、应用型高校教师团队研修和创新项目，加快建立高素质、专业化的“双师型”教师队伍[6]。2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》中强调，“要建立100个‘双师型教师培养培训基地，以‘双师型教师队伍建设为提升职教教师教育质量的主要抓手”[7]。这些政策文件的出台不断提高了职教师资队伍的专业化水平和整体素质。
2.职教教师教育走向多元合作。教育部在2010年颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，指出要借助于相关高校和中小型企业，共同建立“双师型”教师培养基地，加强政府、学校、企业等相关部门的多元合作。例如，2010年，吉林工程技术师范学院建立了由职业院校、企业行业、职技高师组成的吉林省职教教师教育共同体，以探索职教教师教育改革和发展机制[8]。
3.职教教师教育走向国际舞台。2016年，教育部出台《推进共建“一带一路”教育行动》，提出要推进职教教师教育朝着国际化方向发展。在这一政策文件的鼓励与支持下，教育部充分吸收和借鉴国外职业教育的先进经验，积极开展与德国、澳大利亚等国家的职业教育教师交流与合作。天津大学、东南大学与德国马格德堡大学联合开展“职业教育双硕士培养项目”，造就了一大批高质量、高素质的职教教师，为我国职教师资队伍发展带来了鲜活的力量[9]。
三、职教教师教育政策变迁的制度逻辑
（一）深层结构分析
1.权力管理模式与职教教师教育政策变迁。建国后，在苏联模式的影响下，我国逐步建立了高度集中的职教教师教育管理模式，这种管理模式促使职教教师教育得到政治与经济的强有力支撑与保障，职业教育获得了大规模发展。然而在规模化发展的同时，高度集中的管理模式的弊端日益凸显。政府作为职教教师教育政策的单一制定主体，社会各界参与度不高，校企合作工作尚未实质性实现，无法适应职教教师教育政策变迁的需求。改革开放以后，政治体制随着经济体制变革和经济快速发展而逐渐产生相应的变化。《关于加强职业技术学校师资队伍建设的几点意见》《国家职业教育改革实施方案》等明确指出，建立中央和地方的职教教师教育管理体制，提倡政府、企业、职业院校、行業的协调合作，为职教教师教育政策的制定创造了有利的环境，推动我国职教教师教育逐步迈向专业化、开放化发展的新阶段。因此，协调合作、共同参与的管理模式应是职教教师教育改革和发展的方向。
2.经济体制变革与职教教师教育政策变迁。建国以来较长时期内，我国一直是以计划经济体制为主，主要表现为职教教师教育资源由国家统一进行计划与配置，政府的行动决定了职教教师教育的发展。由于国家对职教教师教育缺乏足够的重视，没有针对性地提出相应的职教教师教育政策，使得职教教师教育处于封闭单一的状态。此后，随着市场经济体制的逐步确立，我国的社会政治经济得到快速发展，对专业技能技术人才的需求日益激增，同样对职教师资队伍培养的需求也越来越大，积极发展职教教师教育成为政府的一种理性选择，故国家出台了一系列职教教师教育政策，以推动职教教师教育的快速发展。21世纪后，混合所有制经济成为经济体制不可或缺的重要组成部分。国务院出台相关的政策文件将混合所有制经济引入职教教师教育中，对职教师资队伍建设和管理体制产生了深远的影响，促进我国职教教师教育逐渐从封闭单一走向多元开放。由此可见，社会经济发展与职教教师教育最密切相关，我国职教教师教育政策变迁的决定性因素是经济体制变革。
3.社会文化观念与职教教师教育政策变迁。纵观我国职教教师教育政策70年的发展历程，可以看出，长期以来我国职教教师教育的产生和发展受社会价值取向的深远影响。一方面，由于我国社会存在着“重学轻术”“劳心者治人，劳力者治于人”的传统观念和价值追求，人们对职教教师培养培训产生了一定的认知偏差，导致我国职业学校教师普遍存在着重理论知识传授、轻实践能力培养的问题。另一方面，在我国的社会阶层中一直存在着这样的传统观念：相比于其他社会阶层工作者，专业技术人员的工资待遇较差、社会地位较低。同样地，在部分政策制定者与管理者眼中，职业学校教师的社会地位远远低于普通教育教师，这种社会观念对于职业学校教师的招聘、培训及考核等方面产生了一定的消极影响。因此，职业学校在教师培养培训方面无法获得相应的政策支持与保障，这仍然是职教教师教育发展遭遇到的一个重要障碍。
（二）路径依赖分析
1.政府理性选择与内部驱动。职教教师教育政策是国家培养高素质、高质量职教教师的重要制度工具。由于受政治体制、经济变革及社会需求等因素的影响，政府在职教教师教育政策的制定与执行过程中，需要做出理性选择。我国职教教师教育政策变迁以改革开放的1978年为重要关节点，分为两大阶段：一是在1978年之前，我国一直以计划经济体制为主，职教教师教育政策根据国家建设和发展的需要来制定和实施。二是在1978年之后，我国逐步建立社会主义市场经济体制，职教教师教育政策则根据国家、社会和市场的需要来设计和执行。由此可知，1949—1978年期间，职教教师教育资源由国家统一进行分配与管理。然而由于经济发展动力不足和教育偏见等多重因素的影响，以及“文革”期间职教教育受到重创，我国职教教师教育的发展处于相对较为缓慢的状态。改革开放以来，社会政治经济得到空前发展，教育具有为社会经济发展培养人才和发展科学技术的决定性作用，教育受到极大的重视和发展。在此期间，职教教师教育得到全面恢复发展，并很快进入多元化和开放化发展。职教师资队伍建设从追求量的充足，转向为追求质的卓越，我国职教教师教育开始迈向内涵式发展的新阶梯。
2.国际教育理念与外部驱动。国外职教教师教育的萌芽，可以追溯到中世纪早期的德国家庭作坊式的“师傅制”，其推动了职教教师的诞生，深刻地影响着德国职业教育的发展。随后美国、英国等国家逐渐仿效这种职教教师教育的发展模式。“双元制”是源自德国的一种典型的校企合作办学的职业培训模式，一元是职业学校;另一元是校外企业，由学校和企业共同培养培训高质量、高层次的技能技术人才。在我国，职教师资培养的核心和特色是“双师型”教师，不仅具有丰富多彩的专业理论知识，还要具备精湛高超的实际教育与教学能力，有力地推进了职教教师专业化和多元化的高质量发展。不难发现，追求掌握理论知识和运用实践能力相结合的教育理念，逐渐成为了全世界职教教师教育的核心思想。先进的职教教师教育思想，对我国职教教师教育政策的制定具有举足轻重的参考价值和借鉴意义。国际教育理念的引进，对我国职教教师教育的探索和发展产生了巨大的作用。
3.社会公众市场需求。新中国成立以来，我国从计划经济体制逐步转变为社会主义市场经济体制，同时伴随着社会价值观念与制度的巨大发展。因此，职教教师教育政策的制定不仅要着重考虑到国家和社会的发展需求，还要极大地满足社会大众和市场渗透的需求。通过分析我国职教教师教育70年的演变历程，我国职教教师教育的管理体制从中央政府集权逐渐转变为政府放权、地方分权，不断地将社会大众的需求与市场渗透纳入职教教师教育的多元话语体系中，这些均为职教教师教育政策的制定和执行指明了发展方向。此外，社会公众与媒体舆论对职教师资培养问题的特别关注，也是促进职教教师教育政策发展的关键性因素，特别是社会公众在一些关键性社会事件上，积极表达对职教教师教育的需求，从而积极地推动职教教师教育政策的改革和发展。
（三）动力机制分析
1.微调式变迁。在制度处于路径依赖过程中，自身有可能会产生细微的微调式变迁[10]。由于政策制定者自身认知和实践能力存在一定的局限性，不可能完全预测政策出台以后发生的所有情况。当政策出现非预期的结果时，为了保证政策的可持续性发展，政策制定者會对制度进行有效的微调。这里以职教教师的聘用为例，来剖析职教教师教育政策变迁中的制度微调现象。2011年印发的《关于进一步完善职业教育教师培养培训制度的意见》强调，要采取多种渠道来招收职业教育师范生，积极开展中等职业学校、高等职业学校，以及普通高等院校毕业生的培训活动，以保障职业教育应届毕业生的聘用和就业。随着国家对“双师型”教师的重视和大力支持，国务院于2019年出台的《国家职业教育改革实施方案》指出，“从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘”。这无疑是国家对于职教教师的聘用与培养制度不断微调的结果。通过微调式变迁，将会继续推进我国职教教师教育的发展迈向一个全新阶段。
2.置换式变迁。随着政治结构、经济体制及社会文化的变革与发展，制度序列会发生新的变化，原来重要的制度会变得不再重要，原来不重要的制度则会变得重要，由此产生了置换式变迁现象。这里以中等职业师范院校为例，来阐述职教教师教育政策变迁中的制度置换现象。改革开放之前，由于深受苏联模式的影响，我国的教育资源由国家高度集中计划与配置，主要由中等职业师范院校统一培养职教教师，中等职业师范院校是职教师资培养的核心力量。改革开放之后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国职教教师教育的发展从封闭单一逐渐走向多元开放，国家积极鼓励高等职业院校、普通高等本科院校及以上等共同参与职业教育教师的培养培训。由此可知，中等职业师范院校的地位明显弱化，而越来越多的人逐渐地认可普通高等院校参与职教教师教育的发展趋势。
3.转换式变迁。由于存在政治力量平衡或者经济体制变化，新的行动者会运用原有的制度以不断满足自己的需求，原先的制度就有可能会服务于新的目标和追求，因而会产生转换式变迁现象。建国初期，我国职教教师教育由国家统一计划与配置，具有强烈的行政色彩。此后，随着我国政府职能和经济体制的变革，政府在职教教师教育发展过程中逐渐扮演着宏观调控的角色，而职教教师教育培养单位和市场作为新的行动者出现在职教教师教育的舞台上，赋予职业学校更多的自主权。职业学校在充分利用现有的职教教师教育政策服务于新的目标，使得原有的制度发生了制度转换的现象。以政府为主导的原有职教教师教育体制无法继续运行，使得政府必须要重新考虑职教教师教育的发展，建立起政府、市场和学校三重互动的职教教师教育发展机制。
4.断裂式变迁。社会政治和经济环境的巨大变革会产生新的矛盾与冲突。在路径依赖的影响下，原有的制度处于封闭状态，丧失调试功能而无法适应新的矛盾与冲突时，就会出现断裂式变迁现象。断裂式变迁现象主要有两种形式：在外部的巨大压力与冲击下出现的突变式断裂;制度本身内在矛盾的积累导致渐进式断裂。通过分析可以发现，这两种形式的制度断裂在政策变迁中均有体现。突变式断裂主要表现为：1966—1977年“文革”10年期间是职教教师教育政策变迁过程中一次典型的突变式断裂;改革开放以后，在社会主义市场经济体制的影响下，职教教师教育开始独立探索和创新具有中国特色社会主义的职教教师教育发展模式。渐进式的制度断裂主要表现为：随着政府职能和经济体制的变革，我国职教教师教育逐步从封闭单一迈向多元开放的发展;20世纪末以后，职教教师教育政策的价值选择上逐渐由注重“经济建设”到注重“以人为本”的价值取向;我国职教教师教育政策主体逐步从由以政府为主导的单一主体走向政府、市场、学校等互动的多元主体。总之，制度断裂是制度创新的重要契机，需要抓住这一重要契机，不断突破职教教师教育政策变迁过程中的路径依赖。
四、研究结论
通过分析新中国成立以来我国职教教师教育政策的变迁，笔者得到以下几点结论。
（一）我国职教教师教育政策的变迁由强制性制度变迁走向诱致性制度变迁
强制性变迁是一种“自上而下”的制度变迁，注重引入和执行政府的政策和法令;诱致性变迁是一种“自下而上”的制度变迁，由个人或群体在追求自身利益时自发倡导、组织和实行[11]。回顾我国职教教师教育政策70年的演变历程，不难看出，职教教师教育政策主要是由中央政府统一领导下进行管理的，我国职教教师教育政策的主要发展模式是强制性制度变迁。此后，随着政治结构和社会经济的发展，我国职教教师教育开始逐步适应市场的需求，积极鼓励地方发挥自主性与积极性，为职教教师教育政策变迁提供了良好的发展契机。因此，“自下而上”的诱致性制度变迁将会成为我国职教教师教育政策變革的未来发展方向。
（二）我国职教教师教育政策价值取向由注重“经济建设”到注重“以人为本”
政策的价值取向是社会政策制订和履行的核心精神，为政策变迁提供了重要的发展良机。20世纪90年代之前，社会主义市场经济得到了空前发展，国家对职教师资培养的需求愈来愈强，不断地关注职教教师的专业知识、专业技能及实践能力的培养，此时的职教教师教育政策选择价值上体现出鲜明的“经济建设”价值。20世纪末，我国职教教师不仅注重专业知识与技术技能的培养，而且也强调职业道德情感及价值观的培养。我国职教教师教育政策表现为不仅关注经济建设的发展，也开始注重人的能力发展。21世纪以来，我国职教教师教育政策更加注重“以人为本”的价值取向。在注重职教教师的专业知识与技能培养的同时，重视全面提升职教教师的整体素质，以不断地适应职教教师可持续发展的需要。由此可知，在未来的职教教师教育政策变革过程中，人本主义将会是职教教师教育发展强调的重点与核心。
（三）我国职教教师教育政策行动体系由“单一主体”到“多元主体”共同发展
政策的行动体系是实现政策目标的保障与保证。改革开放前，我国仅仅依靠职业学校和企业来组织职教师资的培养培训活动，职教师资培养呈现出一种单调、封闭的状态。改革开放后，由于职业教育存在师资严重不足等问题，我国逐渐加强职教教师教育培训基地的建立，充分结合职业技术师范院校、普通师范院校、普通高等院校、各种研究机构和社会组织，以推动和落实职教教师教育专业化和多元化发展，我国职教教师教育逐步呈现出多元主体共同参与的现象。例如，在2011年出台的《关于进一步完善职业教育教师培养培训制度的意见》明确强调，我国要逐渐建立起职业技术师范院校、普通高等院校、普通师范院校共同参与的职教教师教育培养培训体系，积极建设一批“双师型”教师培养培训基地和企业实践单位。回顾和分析职教教师教育政策变迁70年的历史演变，可以发现，我国职教教师教育行动主体逐渐从单一主体走向多元主体共同发展的现象，实行多元主体互动、互通的发展方向，对我国职教教师教育的专业化、多元化及高质量发展起着不可或缺的重要作用。
综上所述，通过总结新中国成立以来我国职教教师教育政策的演变特征，目的是以期能为职教教师教育政策的制定提供思路，为更好地推进职教教师教育事业的发展提供参考，以期能够为未来大力发展我国的职业教育事业做出应有的贡献。
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（责任编辑：劳丽丽）
Abstract：
Since the founding of New China， the vocational teacher education policy in China has experienced four stages：
preliminary exploration， restoration and reconstruction， consolidation of development， promotion and innovation. The authors find， based on the analytical framework of historical institutionalism， its structural changes were deeply affected by centralized management， economic structure and traditional culture. There is a strong atmosphere of path dependence in the changes of vocational teacher education. There are also several changes existing in institution：
institutional micro-adjustment， institutional replacement， institutional transformation and institutional break. This paper summarizes that breaking through the original path dependence and realizing institutional innovation is the important way for the vocational teacher education policy.
Key words：
vocational teacher education policy; historical institutionalism; deep structure; path dependence; dynamic mechanism
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