新发展阶段城市基层治理的空间正义及其制度实现

范逢春 马浩原

作者简介：范逢春 男（1973- ）四川大学公共管理学院教授 博士生导师 行政管理系主任

马浩原 男（1995- ）四川大学公共管理学院硕士研究生

摘 要：在新发展阶段，“城乡中国”将会成功转型为“城市中国”，理解中国城市治理将成为理解中国国家治理的最佳窗口。城市基层治理作为国家治理的基础，直接影响人民群众“美好生活”的目标实现。空间正义理论与新发展阶段城市基层治理有着内在耦合，空间正义必然地成为城市基层治理的基本伦理诉求。通过对转型期城市基层治理的城市空間权利、城市空间贫困、城市空间更新等问题的批判，未来城市基层空间治理需要遵循“人民性”的政治逻辑、“城市性”的治理逻辑以及“个体性”的技术逻辑，从“治理共同体”“协商式治理”与“精细化服务”三个层面进行制度构建，形成迈向空间正义的城市基层治理框架。

关键词：新发展阶段;城市基层治理;空间正义;社会治理共同体

中图分类号：D669.9 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2021）03-047-（11）

党的十九届五中全会擘画了中国特色社会主义现代化发展新蓝图，昭示着我国已经迈入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段。在新发展阶段，随着城市化进程不断深入推进，大批农村人口向城市转移，我国城市化率大致以年均1%的速度提高，到2035年预计将会达到75%甚至80%左右，“城乡中国”将成功转型为“城市中国”。在此背景下，城市不仅成为解释中国增长奇迹的关键机制，同时也是观察中国特色国家治理的主要场景。从实践层面上看，城市治理与国家治理也存在着互构，中国的国家治理未来转型将会以城市化变革为基础，城市治理水平也将会在整体上定义中国国家治理效能。基于此，理解中国城市治理将成为理解中国国家治理的最佳窗口，“这对政治学研究提出了新的议程设置，亟须我们投入更多的精力来追踪和跟进城市治理”[1]。

“现代化的建设也是城市化的发展”，城市变迁正在重构地理空间与社会空间，未来世界必然是城市世界;与此同时，“都市现实的危机比某种其他的危机更为重要、更为根本” [2]。在中国经济社会发展由“高速度”向“高质量”转向的战略阶段，中国的城市危机会演变为社会现实中最为根本的危机。其中，城市基层治理作为国家治理的基础，涉及社区建设、社会治理、公共服务等具体领域，需要运用多种政策工具干预和回应社会需求，直接影响人民群众“美好生活”的目标实现。城市基层作为一个多层叠加的复合场景，是诸多社会问题生成、反映和影响的关键场域，其治理需要同时遵循领导、管理、服务、合作、技术等多重逻辑，最容易发生所谓“治理失灵”危机，因此需要作为城市政治学研究中的新兴领域给予特别关注，并利用恰当的理论工具进行持续性批判与反思。后现代新马克思主义理论家亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）、大卫·哈维（David Harvey）、爱德华·索亚（Edward W.Soja）深刻阐释了空间的社会性属性，推动了人文社会科学的“空间社会”“空间正义”“空间治理”转向。这种“空间”转向既是人文社会科学理论上的重要突破，也是对人类社会发展实践的积极回应。对于新发展阶段的中国城市基层治理而言，需要关注空间“物质性”中所隐藏的“社会性”，并以此作为价值引领与理论指导做出“规定性制度安排”[3]，来推动中国社会的整体正义实现，从而促进未来中国经济社会“高质量发展”。

一、城市基层治理的空间正义理论出场

从学术传统来看，“时间优先于空间的偏好”始终是西方主流历史叙事，空间维度在人文社会科学领域开始得到重视仅有数十年的时间。在西方20 世纪七八十年代的政治经济环境下，“空间”作为新马克思主义城市研究的核心概念横空出世，社会批判理论就此出现“空间转向”，“空间正义”也成为研究和理解当代社会的新视角。空间正义理论的核心主张与城市基层治理的内在诉求有着内在契合。也就是说，城市基层治理需要秉持“空间正义”作为内在精神支撑，去构建新型公共生活的理想空间。

1.空间正义理论的历史演变及核心主张

20世纪 60 年代起，西方发达国家广泛存在的社会不公引发了严重的城市危机，一些地理学家与城市研究学者在阐释城市危机中推动“空间”研究由“幕后”走到“台前”，并迅速成为政治学学科的热点，最终形成后现代新马克思主义空间政治学派。新马克思主义空间政治学派在批判西方城市空间排斥、空间剥削与空间压迫的过程中，历时性地出现了列斐伏尔的城市权利理论、哈维的“领地再分配式正义”理论与索亚的空间正义理论三个流派，进而汇集成较为成熟的空间正义理论。

列斐伏尔最早以马克思主义为视点，以地理学、社会学、城市经济学的综合学科视角开展空间政治的研究，并系统阐述了城市权利理论的主要观点，其主要思想体现在他1974年出版的《空间的生产》一书中，该书推动了“在空间中生产（Production in Space）”向“空间本身的生产（Production of Space）”转向[4]。列斐伏尔把迄今为止的人类历史分为“农业时代”“工业时代”“城市时代”三个相互重叠与延续的时代。在“城市时代”，“空间是一种社会产物”[5]，“整个空间变成了生产方式再生产的场所”，“空间”也因此更具有具体而强烈的政治性、意识形态性。列斐伏尔认为，城市居民因其居住者的身份而享有相应的对城市空间的建设、使用的知情权、享用权、消费权。列斐伏尔的城市权利理论“突显了空间在社会关系中的作用”，并“通过空间发现社会关系的形态”[6]。

哈维1973年在《社会正义与城市》中首次从空间的角度探讨了正义问题。哈维指出：“所有的政治行动都必须以某种方式面对地域性和社区的议题。” [7]哈维在威尔士规划师布莱迪·戴维斯（Bleddyn Davies）1968年出版的《社会需要与地方服务的资源》中“领域正义”（ Territorial Justice） 概念基础上，创造性地提出了“领地再分配式正义”概念。哈维以社会正义视角反思资本主义的空间生产问题，认为资本是城市和地区不正义、不公平的根本原因。在此基础上，哈维以马克思地理空间学为指导，聚焦于城市资源能否得到公平分配问题，对正义如何进行地理分配进行研究，促进了“领地再分配式正义”理论的诞生。

戈登·H·皮里（Gordon H.Pirie）1983年在《论空间正义》书中首次使用“空间正义”（Spatial Justice）的概念，但是，空间正义理论构建最终是由索亚2010 年在《寻找空间的正义》一书中完成的。索亚首创了“三元辩证法”理论，指出正义包含了空间性、历史性和社会性三大特点，并强调了“空间研究的优先性”，需要通过“空间研究”构建出更加合理的空间生活。索亚认为，为了实现“空间正义”，就必须以“反对空间生产不正义的反抗意识”，去“减少阶级、种族、性别以其他不同社会权力源泉的压迫和不平等”[8]，建立一个“彼此联系、互不排斥的反抗社会”[9]。

2.空间正义理论与新發展阶段城市基层治理的耦合

在空间正义理论视野里，城市空间是物质空间、精神空间、社会空间的结合体，“各种空间的隐喻，如位置、地位、立场、地域、领域、边界、门槛、边缘、核心和流动等，无不透露了社会界限与抗衡的界限，以及主体建构自我与异己的边界”[10]。也正因此，城市治理相较其他层次的治理议题，所具有的空间特征就更为显著。

空间正义伴随城市化进程中的城市问题来显示自身的理论价值。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。党的十八大以来，国家治理场域中的城市治理问题得到高度重视，认为“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”[11]。2013年12月中央城镇化工作会议召开，确立了“推进以人为核心的城镇化”的发展思路，认为“推进城镇化，既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理”[12]。2015年12月党中央召开城市工作会议，“城市工作”上升到中央层面进行专门研究部署，提出要“坚持以人民为中心的发展思想”，尊重城市发展规律，要统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体，要走出一条中国特色城市发展道路[13]。2019年11月，习近平在上海考察时强调，城市发展要“合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境”[14]。党的十八大以来，这些关于城市治理的论述，都是针对城市发展中“城市病”的观念创新，充满着“空间正义”的价值追求。

2020年10月，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出在新发展阶段，要“坚持以人民为中心”，要“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”，要“推进以人为核心的新型城镇化”，并且要“实施城市更新行动”[15]。在新发展阶段，城市化快速发展过程中的空间生产与空间分配等问题，将会构成未来中国城市治理的全新维度和崭新课题。在某种意义上，新发展阶段中国的城市治理的实质，就是“一种空间资源的生产与分配” [16]。政府通过对各种形式空间的“生产”（规模扩张）与“再生产”（改造更新），通过对各种形式空间的“一次分配”（主要采用市场机制）与“二次分配”“再次分配”（主要采用政府机制），来实现对国家与社会关系的重构。如何最有效地进行城市空间生产，如何最合理地进行城市空间分配，将会成为各级城市政府的关键职责。未来城市转型发展面临的现实和理论上的空间问题，为空间正义理论在新发展阶段城市基层治理中的学术出场提供了充足的理由。

二、基于空间正义的转型期城市基层治理批判

“空间正义不是为了替代社会、经济或者其他正义形式，而是一种利用空间批判的观点看待正义的方式和方法。”[17]相关学者认为，“空间正义的建构要从批判城市空间非正义着手” [18]，利用空间正义对转型期城市治理进行反思与批判，是近年来国内相关研究的重要内容。目前这种研究主要集中于批判结构主义、文化建构主义、系统功能主义三种解释范式。批判结构主义基于权力逻辑、资本逻辑与生活逻辑之间的冲突，对城市空间生产、分配、消费等环节的不正义现象进行批判[19];文化建构主义从文化情境、文化表征、文化符号等视角，思考空间生产与再生产空间的正义性风险;系统功能主义从经济系统、政治系统和人格系统的空间互动进行解读，分析城市空间治理间的冲突。三种解释范式各有千秋，然而都难以完整呈现不同情境下城市治理中的空间正义风险，这就需要综合三种解释范式，分析转型期城市基层治理中的突出问题。

1.转型期城市基层治理的城市空间权利问题

城市基层治理从来就不是一个简单的技术性问题，必须从城市权利等价值性问题导入。2016年联合国第三次住房和城市可持续发展大会发布的《新城市议程》（New City Agenda），将城市权利（Right to the City）定义为“平等的使用和享受城市和人类住区，寻求促进包容性，确保所有现在和未来的居民，没有任何形式的歧视，可以在正义、安全、健康、方便、能支付的、韧性和永续的城市和人类住区定居、生产，并提高所有人的生活质量，促进繁荣”[20]。很显然，城市权利的核心内容是城市空间权利。列斐伏尔提出，“社会主义社会中的个人有接近一个空间的权利，以及拥有作为社会生活与所谓的文化活动等之重心的城市生活的权利”[21]。这意味着空间正义实际上就是不同社会主体能够相对平等、动态地享有城市空间权利。而城市基层治理则是一种符合伦理精神的空间形态构建与空间关系塑造。由此，如何确保民众的城市空间权利，形成人人平等使用和共享城市的城市愿景，将成为城市基层治理的核心任务。

转型期城市基层治理中城市空间权利出现了生产的资本化、享有的身份化以及使用的无序化三个层面的问题。城市空间权利分配的资本化问题，主要是指城市化进程过分推崇资本的作用，空间生产过度资本化引发空间分配不均等，城市权利被简单地化约为资本的权利。资本逻辑宰制城市空间生产，“资本塑城”致使城市空间的“交换价值”优先于“使用价值”，引发城市空间的不均衡。城市空间权利享有的身份化问题，实际上就是城市空间秩序的等级化问题。在我国城市里，长期基于户籍制度开展社会管理，在城市里形成了市民、新市民、外来务工者、流动人口等人群分类，非市民往往遭遇“经济上接纳、社会上歧视、文化上排斥、制度上限制”的对待。这些无法实现城市空间权利的“受排斥者”的存在，在很大程度上说明了人作为城市核心概念的缺位，也直接影响到了城市治理的“空间正义”。城市空间权利使用的无序化，体现为利益相关者利用非正义手段，来扩大自己的空间权利边界以及逃避自身的责任边界。一些利益相关者利用自身优势地位，损害城市的公共性，过分侵入与占用城市公共空间，将城市优质空间资源变成缺乏共享性的私用品;还有一些利益相关者则依仗自身的弱势地位，逃避自己应尽的城市空间秩序维护责任，在使用城市空间权利时违背规范约束，导致城市基层治理成本显著上升，城市基层治理风险凸显。

2.转型期城市基层治理的城市空间贫困问题

所谓的城市空间贫困是指人必需的物质空间产品（住房空间、交通空间、生态空间等）严重满足不了需要的问题。哲学家柏拉图曾描绘过：“任何一座城市，无论其规模多么小，事实上都是一分为二的，一个是穷人世界，另一个便是富人世界，两者之间总是处于冲突状态。” [22]在世界范围内，城市贫困群体规模一直在持续扩大，住宅空间、小区空间、社区空间、城市社会空间的分异程度也在持续加深。在西方国家，尤其是一些欠发达国家，随着城市人口快速膨胀，城市住房问题越发严重，住房质量低劣、棚户区、贫民窟、“灰区”等现象凸显了城市空间贫困问题的严重性。随着我国小康社会全面建成，在新发展阶段减少城市空间贫困问题，不断增强基层人民群众的获得感、幸福感、安全感，提升城市建设、治理、发展的价值，实现“城市让生活更美好”的理想，是城市治理中现实而迫切的问题。

转型期城市基层治理的城市空间贫困主要体现为住宅空间不足、公共空间缺乏以及被动郊区化趋势加强等问题。在社会转型期，由于自然条件、教育背景、身体状况、社会网络、就业情况等原因，城市里的“传统贫困”与“新贫困”群体叠加存在，共同构成了城市贫困现象。当前的城市贫困现象具有“转型期”的时代特征、“阶层化”的贫困特征以及“聚居化”的空间特征。在城市贫困群体中，一些人在城市空间功能逐渐从“场所”转换为“消费对象”的时候，严重缺乏消费能力，只能住在棚户区与城中村里，住房面积小，住宅空间不足，居住质量低，陷入“住房贫困”;一部分人虽然勉强购买了住房，但是成为房贷压力巨大的“房奴”一族，生活质量低下。城市建设的推进导致了社会空间的“断裂”，城市空间分异还引发了部分人群公共空间缺乏问题。城市里一些地方变成了“别墅区”“富人区”“高档社区”等，配套有绿地、广场、公园、图书馆、购物中心等;而另一些地方则成了“被遗忘的角落”，变为“边缘化社区”“棚户区”“老旧小区”，居住环境差，公共休闲、消费空间极为缺乏。另外，城市空间贫困还体现为被动郊区化趋势的日益加强。所谓“被动郊区化”，是指一部分城市人口，包括城市“三无”人员、下岗失业人员、在职低收入人群、流动人口等，由于自身经济条件有限，无法在城市中购买居住空间，只能由中心地区向城市边缘转移，“被动”选择居住到房价相对便宜但是设施不完善的郊区[23]。

3.转型期城市基层治理的城市空间更新问题

党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”，对进一步提升城市发展质量做出重大决策部署。我国在经历了20世纪90年代到21世纪初的30年城市高速发展之后，严守18 亿亩耕地“红线”和“世界上最严厉的土地管理制度”，使得新增城市建设用地受到了严格的刚性约束，城市发展需要从新区建设为主向存量土地的提质改造转型，也就是从“增量扩张”为主向“存量挖潜”转型[24]。出于物质环境改善、视觉景观美化、经济利益回报和社会区域置换等多重目标追求，当前全国各地都在进行大规模的城市更新;在未来一段时间内，这种城市更新力度与范围会进一步扩大。城市更新在释放土地资源、打破发展瓶颈之时，对整个城市空间利益分配也产生了重大调整和深刻影响。

由于价值资源匮乏、空间生产利益化以及空间机制不健全等原因，转型期城市空间更新出现了公共利益受损、城市社会矛盾激化、城市空间形式同质化等问题。“社会空间正义应该成为中国城市更新和空间生产（包括空间规划）过程中所遵循的核心价值观。”[25]但是，在市场语境下，推进以经济增长为主要诉求的城市更新行动，往往不易控制过分膨胀的“趋利性”;加上住房并非作为单纯的使用价值存在，其资产增值功能与交换价值日益凸显，城市更新项目往往沦为资本获取利益的手段。政府如果过于依赖开发商，就容易导致公共利益受损，使得城市更新面临背离初衷的困局。在一些城市更新案例中，居民缺乏话语权去保障自己的利益，甚至没有维护自身利益的意识，导致居民权益得不到保障。近些年，国家出台并完善了《物权法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》以及有关城市更新的专门法律法规，对城市更新行动进行制度规范，但是，在“增长主义”理念与土地财政制度选择下，城市空间再配置困境仍然明显。城市空间是地方历史文化和情感记忆的载体，是“城市外在形象与精神内质的有机统一”[26]，承载着城市的文化沉淀，体现着城市的历史变迁。当前城市更新中，一些地方对城市“功能”与“文化”的关系认知出现偏差，过于重视“国际化范式”，忽视地方的社会独特性和文化多样性，造成“千城一面”“万楼一貌”的现象，中断了城市的文化传承，割断了城市的基因延续，也损伤了城市更新中的空间正义。

三、新發展阶段城市基层治理空间正义的实现逻辑

在新发展阶段，作为具有高度复杂性的城市治理工作，需要应有的价值取向与内在规范，促使其“合目的性”发展。“人民性的话语包含了强大的政治势能”[27]，城市基层治理中空间正义的实现，需要遵循“人民性”的政治逻辑;“城市性”深刻地揭示了城市区别于乡村的特性，城市基层治理中空间正义的实现，需要以“城市性”作为治理逻辑;而城市空间权利最终必须落实到“个体”上，让城市的每个个体都能公平享有其应有的权利，因此需要“个体性”的技术逻辑。以“人民性”来主导城市空间治理工作，以“城市性”来指导城市空间治理工作，以“个体性”来引导城市空间治理工作，是新发展阶段城市基层治理中空间正义的逻辑遵循。

1.以“人民性”为核心的政治逻辑

“人民性”是马克思主义社会治理思想的核心特点。党的十八届五中全会提出了“坚持以人民为中心的发展思想”的重大命题，这是国家治理现代化核心宗旨的高度凝练。党的十九大报告进一步强调“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展”。“以人民为中心”的发展思想高度契合中国共产党“全心全意为人民服务”的价值立场，是中国化马克思主义人民观的崭新发展，是理论价值维度、实践价值维度与方法论价值维度的高度统一。党的十九届四中全会明确提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这是对“人民性”立场的生动表达。党的十九届五中全会提出“推进以人为核心的新型城镇化”，也鲜明地指出了新发展阶段城市基层空间治理要秉持“人民性”立场。

“‘人民性的论断主要是解决了城市发展属于谁、依靠谁和为了谁三个方面的问题。” [28]首先，人民才是城市空间的真正主人，城市空间是属于广大人民的。社会主义城市空间发展的理想状态应当是“交换价值”服从于“使用价值”。党的十九届五中全会提出，要“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，这既是对社会主义城市性质的坚持与贯彻，同时也表明未来的城市空间治理不是一种基于经济逻辑的权宜之计，而是一种基于政治逻辑的长久安排。其次，城市空间治理必须依靠人民，必须实现城市空间治理的公民参与。罗伯特·艾伦·达尔（Robert Alan Dahl）在《谁统治：一个美国城市的民主和权力》一书中提出了多元主义城市政治理论后，西方城市政治理论就确认了一个事实：政治资源配置的严重失衡往往是诱发政治冲突和政治动荡的重要因素。因此，在未来中国社会主义城市空间建设实践中，必须注意政治资源的均衡配置，要将民意吸纳到城市空间治理的不同领域、各个环节中来。最后，人民城市为人民，要充分体现城市空间分配中的人之关照。习近平指出：“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。”在未来的城市基层治理中，使“不同社会主体能够相对平等、动态地享有空间权利，相对自由地进行空间生产和空间消费”[29]，关注边缘空间中社会的弱势群体及社会底层对空间的需要，缩小城市空间中的“近端 （Order Proche） ”与“远端（ Order Lointain） ”的差距，保持资本的牟利需求与空间的实际需求之间的动态平衡。

2.以“城市性”为基础的治理逻辑

城市基层空间治理实际上是以党委为核心的多元主体，在城市基层场域中共同回应基于城市性产生的各类公共问题的一种互动过程。理解“城市性”的本原特征是推动城市基层空间治理中空间正义实现的学理基础。关于“城市性”的解读，吴晓林有较为深刻与全面的论述，他认为“城市性”体现为空间特性方面规模效应与碎片化的矛盾统一、经济特性方面资本集聚与贫富极化的一体存在、社会特性方面异质性与风险性的共生共在、组织特性方面多样性与控制性的相生相克，是集“正面性”与“负面性”一体的复杂范畴[30]。很显然，“空间性是理解城市性的起点。” [31]在城市基层治理中，如何抑制“城市性”的负面性，发挥“城市性”的正面性，既是城市治理的目标所在，也是推动空间正义的治理之道。

依据上述理解，城市基层治理需要解决包容性的治理结构再造、服务性的治理体系构建、开放性的治理过程重塑三个核心问题，方能促进“空间正义”的实现。首先，要完善政府与市场、政府与社会的协力关系，建构城市多元主体合作治理体系。包容性的城市治理不仅要包容“本地人”，更需要包容“外来者”，通过治理结构的再造来消除制度性排斥与社会性隔离，去化解由“多样性”差异而造成的社会冲突。其次，要把城市理解为一个公共服务体，推动城市空间共享。共享性的公共服务体系要求在空间发展机会的共享、空间生产方式的共享以及空间服务资源配置的共享，尤其要关注城市空间规划及公共服务供应的协调问题。最后，城市基层治理的“空间正义”还依赖于开放性的城市治理过程。城市社会的“多元性”和“复杂性”要求在空间治理中必须建立参与式政策制定制度，通过协商对话达成政策共识。唯有如此，才能在城市空间治理的“不确定性”中实现“确定性”，让各方都能享受“空间正义”。

3.以“个体性”为目标的技术逻辑

“工业革命直接催生了现代城市，同时也建构了现代城市的大众属性，然而这种大众属性是社会的需要而非本原人性的需要。”[32]我们必须辩证地理解个体与社会的关系，不能将“社会”“集体”“城市”定义为“一个外在于人们的实体”，这些都是“个体”与“个体”之间的关系形式。城市基层治理的空间正义话语不仅要缓释社会整体转型的结构性，还必须观照到个体层面的本体性焦虑。城市基层治理必须实现“个体权利”和“城市认同”的平衡，消解“个体发展”与“城市发展”的张力，同步“个人状况”与“城市状况”的改善，协调“生活世界”与“制度体系”的矛盾。城市基层治理如果不能让个体提升“获得感、幸福感和安全感”，“空间正义”就会沦为空洞的政治教条。只有真正完善立足于“个体性”的技术手段，推动技术治理与城市治理的融合，才能推动“空间正义”的落地。

城市基层治理空间正义的“个体性”技术主要包含心理引导、差异服务与精准服务三个维度的技术。首先，要建立“空间正义”的心理引导技术。“空间正义”既是一种客观状态，也是一种心理感知。马克思曾对个体心理失衡作过精辟论述，他认为，当一个人住在小房子且周围都是小房子时，他是满足的，但是当小房子旁边耸立起一座宫殿，而且小房子与宫殿在社会前进中同步扩大时，小房子的主人就会越发觉得不舒适，越发不满意，越发感到受压抑[33]。十九大报告提出“加强社会心理服务体系建設，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”[34]，十九届四中全会再次强调要“健全社会心理服务体系和危机干预机制” [35]。通过社会心理服务活动预防、调解、疏导、化解城市基层治理的空间利益的冲突和矛盾，是基于人性现实的客观需要。其次，要建立“空间正义”的差异服务技术。“工业文明塑造出的大众性的社会共识造就了今天的城市面貌，而在未来城市中信息革命的价值在于重新唤起并且有能力维护不同个体的差异性。”[36]每个个体在城市有居住、就业、教育、享受社会福利、参与管理城市等权利，这种“全过程”的权利需求是差异化的。因此，城市基层治理必须建构体现差异的“识别系统”，在空间权利分配中体现出对差异性的尊重和对多元性的包容。最后，要建立“空间正义”的精准服务技术。在新技术环境下，城市基层治理要具备精细治理的理念，精确定位治理范围和治理目标，合理分配空间资源，推动城市基层治理向智能化、数字化转变，持续实现空间权利供给的个性化、公平化、品质化。

四、迈向空间正义的城市基层治理制度构建

化解转型期中国城市发展中产生的城市空间正义性风险，不仅需要在价值理性层面实现逻辑转换，同时还需要在技术理性层面进行制度构建，形成价值理性与技术理性的融合统一。在新发展阶段，中国城市基层治理需要从“人民性”“城市性”与“个体性”的实践逻辑出发，去构建城市空间正义性风险的应对机制，完善城市空间正义的行动策略。基于“结构—机制—方式”的框架，未来城市基层治理应当从“治理共同体”“协商式治理”与“精细化服务”三个层面进行制度构建，形成迈向空间正义的城市基层治理框架。

1.构建城市基层“治理共同体”，为“空间正义”提供治理结构

斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tnnies）、埃米尔·涂尔干（mile Durkheim）、齐格蒙特·鲍曼（Zygmunt Bauman）等社会学家对“共同体”这一概念的形成与发展都做出了很大贡献。学界目前对“共同体”概念的理解差异很大，但都认可其主要包括三个核心要素——相互的情感、彼此的依存和共同的行动[37]。依据系统论观点，结构能够决定功能与作用，建构“共同体”是实现新发展阶段社会治理目标的必要前提。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[38]。“社会治理共同体”这一概念具有“共同生活”“责任分工”“自由发展”的逻辑意蕴[39]，是对单纯的多元主体共治的超越，更为强调社会的有机团结。“社会治理共同体”作为生活共同体、行动共同体与利益共同体的统一，为城市基层治理中“空间正义”实现提供了新的思考方式。

中国城市公共空间治理是一项涉及多元主体的系统工程，需要包括政府、社会组织、公众等多元主体共同参与。城市基层“治理共同体”構建需要充分发挥不同主体在空间治理中的独特功能，来实现城市治理的稳定性、持续性和有机性。首先，要发挥基层政党建设的“政治势能”，确立基层党组织在空间正义集体行动中的核心地位。在城市基层治理体系中，党组织处于核心地位，需要完善一系列制度来发挥其“元治理”的功能与作用，包含“政治上的领导功能、利益上的协调功能、社会生活的整合功能、文化思想的导向功能以及服务群众的保障功能”[40]。其次，发挥社会组织的“协同功能”，确立社会组织在空间正义集体行动中的参与价值。在城市基层治理网络结构中，需要推动国家与社会的相互嵌入，为空间正义的实现提供“公共性”保障。当前需要完善多领域的制度，实现权利制度与生活以及权威与专业之间的互构，推动空间利益主体的协同治理。最后，要完善城市空间治理的公民参与制度体系，发挥其“主人翁”作用。在城市基层治理中，居民既是治理的对象，也是治理的主体，是基层社会治理最活跃、最基本的单位。因此需要完善公民参与城市空间治理的制度体系，对城市空间治理中的居民“知情权、参与权、表达权和监督权在程序性和实体性方面进行更加有创造性的设计”[41]，促使城市居民自我意识的觉醒，为参与型治理结构构建提供坚实的基础。

2.推进城市基层“协商式治理”，为“空间正义”提供治理机制

城市空间并非如个人领域一样是自发形成的，作为公共领域，它涉及人与人之间的关系问题，意即城市空间是带有建构性的，是多元利益主体进行互动和博弈的平台。基于此，城市空间需要明确的制度原则与规范秩序进行治理，最终实现多元空间主体之间的利益平衡。城市空间治理就是对空间资源的使用、收益、分配的利益协调过程，其关键是寻找多方利益主体的意愿和需求的最大公约数。党的十九届五中全会提出要“完善基层民主协商制度”[42]。民主协商具有增进价值认同、促进民主决策、化解社会矛盾、推动社会自治等功能，对于如何构建不同主体城市空间权利诉求的差别整合机制，具有重要的指导意义。

城市基层治理的民主协商机制需要从协商内容、协商平台与协商程序多方面进行完善，形成“国家—市场—社会”的“合作的三维”，以增强各方在城市空间正义上的“获得感”。首先，按照空间权利关联度标准，将改革发展稳定的重大问题以及老百姓“急难愁盼”的实际问题，包括教育公平、养老服务、医疗资源、交通管理、邻避冲突、环境污染等都尽量纳入民主协商的议题范围。其次，建立健全政府、企业、集体、公民个人之间的协商机制，构建多样化的利益协商平台，推动资源、利益和信息的公开化和对等化，通过协商对话、沟通交流达成社会共识，化解城市空间利益冲突，实现城市空间权利共享。最后，构建正规化、透明化、便利化的民主协商程序。萨缪尔·亨廷顿（Samuel Phillips Huntington）指出：“社会动员和政治参与的速度偏高，政治组织化和制度化的速度偏低，其结果只能是政治不稳定和无秩序。”[43]只有对基层民主协商程序予以明确规范，才能为各方提供表达自身利益诉求的渠道，保证各方的城市空间权益得到更为充分的保障。

3.实现城市基层“精细化服务”，为“空间正义”提供治理方式

“现代生活在一定程度上发轫于个体，把社会成员铸造为个体，这是现代社会的特征。” [44]城市空间治理作为一个现代性命题，需要因应个体化的社会趋势，关注城市中每一个个体的生活。因此，“如何让个体有意义，如何让生活有意义”是城市基层治理中重建个体化的核心主旨。而一旦把空间正义的度量尺度缩小到个体层面时，传统的标准化服务、无差别服务很显然需要进行反思。标准化、无差别服务造成了对个体的淹没，尤其是对城市中弱者的忽视，无法实现“差异的正义”[45]。必须建构起以保护个体空间权利为基础，以差异性补偿弱者空间利益为重点的“精细化服务”体系，使个体空间利益与城市整体利益相容共生，才能走向城市空间、经济和社会系统一体的可持续发展之路。十九届五中全会提出要打造“精细化服务”的基层管理服务平台，实际上就是要求用“绣花”功夫推进城市空间治理中“个体化”的重构。

新发展阶段的城市基层治理“精细化服务”，可以从三个方面进行建设。首先，要建立全周期的城市空间治理体系。要从城市空间的生产、占有、利用、交换、消费等各个环节建立起精准治理政策，推动公共产品和公共服务的公平性空间配置。其次，要建立差异化的分层分类服务体系。“他在性和差异性不仅不会导致进一步的社会以及人的碎片化，反而会成为社会合作的前提。”[46]只有彰显人文关怀，展现多元包容，在差异化逻辑指导下寻找民众空间利益的共同点，才能真正实现“空间正义”。最后，要建立城市空间“微治理”体系。要以“需求政治”为主导，推动城市更新由经济行为转变为更具社会综合目标的空间治理行动，建立以“微单元”为空间、以“微平台”为载体、以“微机制”为动力的城市空间治理体系，从治理尺度维度来解决城市空间治理现代化问题。

五、結语

刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）说：“一座城市，象征地看，就是一个世界;而这个世界，从许多实际内容来看，已经变成一座城市。”[47]在新发展阶段，城市是全球化、城市化、地方化、个体化四者合一的空间，城市空间治理在某种程度上就是国家治理缩影。城市中国是“一个城市问题日益占据主导意义的时期，探讨城市社会的对策具有了优先地位”[48]。在新发展阶段，要以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，空间正义必然地成为城市基层治理的基本伦理诉求。反思转型期城市基层治理中的空间正义现状，推动构建城市基层治理中空间正义的制度实现，是国家治理现代化的题中应有之义。当然，空间正义作为自然正义与社会正义的结合体，始终是一个历史概念，随着时代的变化，会注入新的时代内涵。只要始终秉持以人民为中心的发展思想，“牢牢把握我国发展的阶段性特征，牢牢把握人民群众对美好生活的向往”[49]，不断完善共建共治共享的社会治理制度，坚持城市空间的平等性、属人性与丰富性，就能创造和实现中国城市发展的新图景。

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（责任编辑 周 巍）