从封闭走向开放：新中国70年粮食进出口贸易政策的变迁与逻辑

杨丽娟 杜为公

摘要：粮食贸易政策影响粮食价格和粮食安全，直接关系到国民经济和社会发展的可持续性。采用混合研究方法，系统考察建国以来我国粮食进出口贸易政策的变迁历程与演化逻辑。粮食进出口贸易政策历经沉寂与萌芽、改革与探索、系统与完善、创新与深化4个阶段;从最初“不吃进口粮”过渡到“适当进口”，从“进出口适当调剂”到“统筹两个市场”，进而“走出去”，勾画出粮食进出口贸易政策从封闭走向开放的演化逻辑。增强粮食贸易政策精准性，改善粮食贸易政策响应能力，推进粮食进出口政策体系建设是我国粮食贸易政策发展的未来进路。

关键词：新中国70年;粮食进出口贸易;政策变迁;政策逻辑

中图分类号：
F741  文献标志码：
A  文章编号：1002-1302（2021）10-0243-06

作为粮食生产和需求大国，粮食进出口贸易政策对于调控我国粮食供求而言意义重大。新中国成立以来，粮食进出口贸易政策始终影响着粮食价格和粮食安全，直接关系到国民经济和社会可持续发展。我国奉行粮食自给政策，近年来国际粮食价格大幅波动，我国粮食进出口贸易政策在“大国小农”背景下增长和调整，面临政策不确定性增强等问题。尽管粮食进出口贸易的稳步上升是大趋势，贸易政策的调试与波动同样相伴随行。学者围绕我国的粮食进出口贸易政策展开研究，并取得了许多有价值的成果。但已有研究侧重于事实描述和政策解读，对我国粮食进出口贸易政策演进的历程和内在逻辑还留有进一步深入研究的空间。缺乏对我国粮食进出口贸易政策变迁与逻辑的考察，不利于科学判断我国粮食进出口贸易发展态势和长期粮食安全局势，增加我国粮食进出口贸易面临的风险，影响我国粮食进出口贸易政策对国际粮食贸易波动冲击响应的及时性和灵活性。因此，本研究从我国粮食进出口贸易政策文本切入，考察我国粮食进出口贸易的政策变迁，研判粮食进出口贸易政策演化的内在逻辑，给出完善我国粮食进出口贸易政策的建议。理论上，对我国粮食进出口贸易政策变迁的研究，能够补充基于粮食进出口贸易视角的针对长期性复杂性政策变迁的理论依据。实践中，研究较长时期内我国粮食进出口贸易政策的变迁与逻辑，可为国家确定新时期粮食进出口战略提供参考，有利于提高我国粮食贸易政策针对性和调整的灵活性，进而优化国家粮食安全政策体系。

1 粮食进出口贸易政策研究综述

国外研究认为，在国际粮食供求紧张时，限制性粮食贸易政策会推动农产品价格上涨，扭曲粮食价格[1]。粮食贸易政策与粮食价格反周期调整，会导致使用这些政策的国家贸易条件恶化，粮食贸易国应在贸易政策受贸易条件影响和降低国内粮食价格波动的框架内考虑贸易政策协调[2]。在单一依靠本国粮食和粮食完全开放2个极端之间，粮食自给政策并非其中的唯一二元选择，而是连续统一体[3]。中国现有粮食补贴政策会导致粮食自给率和库存利用率提高，但增幅相对较小，说明中国粮食补贴缺乏效率，应结合不同类型的补贴，向不同产品和地区提供歧视性补贴，尤其是小麦和玉米的补贴率[4]。中国与东南亚的粮食贸易由依赖型向区域互补型转变，中国倾向于适应东南亚国家粮食生产和贸易的现有条件，而并非从根本上进行改变[5]。中国在参与世界粮食贸易的过程中，政策具有保护性且存在城乡差别[6-7]。

为避免不利于我国国内粮食余缺调剂和粮食安全保障的“逆向”调剂问题出现，我国粮食进出口决策机制应进行改革，增强灵活性，并与来年的国内粮食产量状况挂钩[8]。自改革开放以来，我国粮食进出口贸易政策历经演化[9-10];国际粮食市场演变趋势对我国粮食进出口贸易选择具有重要启示，应利用国际市场为我国粮食安全提供保障[11-13];推动农业“走出去”[14]。面对国际粮食市场波动性和不确定性增强的叠加效应，我国应构建粮食进出口贸易预警机制[8]，粮食贸易支持政策向直接补贴过渡[15]。当前，粮食宏观调控与供给侧改革以及全球化治理下的粮食贸易风险是学者关注的议题[16-22]。质性方法开始进入我国农业政策变迁的研究视野[23-24]。

综上，在我国粮食进出口贸易政策领域，已有研究关注到特定时期中国粮食进出口贸易政策的制定和实施，关于国家政策的规范性评价较多，但经验实证较少，综合定量与定性分析的成果不足。现有研究更关注价格支持、补贴等单一政策，对于新中国成立以来我国粮食进出口贸易政策的实证研究尚不充分，特别是我国粮食进出口贸易政策整体的变迁历程和演化逻辑有待进一步深入研究。本研究采用混合研究方法考察我国粮食进出口贸易政策变迁与政策逻辑，并给出政策建议。

2 我国粮食进出口贸易政策研究设计

在中国政府网国务院政策文件库中，检索标题含有“粮食”一词的全部政策文本，检索工作于2020年2月24日完成，共检索到118项政策文件。其中，国务院部门文件61项，国务院文件57项（包括国令1项、国发26项、国函6项、国办发18项、国办函4项、其他2项）。根据2016年文件（国发38号），一批文件已宣布失效。这批失效文件均由国务院办公厅发文，主要涉及粮食风险管理基金、粮食补助、粮食结算和粮食企业等。删除已失效政策，并进一步查看文本，剔除与粮食贸易无关的政策文本，最终确定新中国成立以来有关粮食贸易的政策原文共计89项（图1）。

3 我国粮食进出口贸易政策变迁历程

3.1 沉寂与萌芽时期（1949—1978年）

受国家实施优先发展重工业战略和严重自然灾害的影响，该时期粮食进出口贸易停滞，相关政策还处在沉寂和萌芽阶段，制定和公布的粮食进出口贸易政策非常有限。该时期我国发布的粮食进出口贸易政策數量最少。在政策库中检索到最早的一项和粮食贸易有关的政策是成文于1978年的《关于控制粮食销售的意见》，旨在严格控制粮食销售，加强粮票管理。

3.2 改革与探索时期（1979—2000年）

改革开放为我国粮食进出口贸易带来活力，粮食进出口贸易政策进入改革与探索时期。涉及粮食进出口贸易的政策数量变多，内容日益丰富。由于粮食贸易体制改革滞后，粮食贸易高度垄断[11]。该时期粮食进出口贸易政策更多涉及粮食内贸的协调和管理，共发布27个政策文件，国务院发布22个（占比81.48%），国务院办公厅5个（占比18.52%）。

1985年有2项政策，旨在加强粮食管理，保障全国粮食供应。国家规定了“议转平”粮食品种，实行粮食购销调拨包干制，明确“可适当进口粮食”。1987年，国务院强调必须按照批准计划严格执行粮食进出口任务。1988年，国家进一步强调粮食进口对平衡国家收支的意义。1989年，国务院支持贵州省提高粮食自给率。1990年，我国粮食储备专项制度建立。随着国家经济建设进入“八五”时期，国务院明确继续执行粮食购销调拨包干，并集中管理粮食进出口。1992年3月，国务院批复广东省和福建省的粮食购销管理体制改革问题;7—10月先后批复海南省粮食购销管理体制改革问题，鼓励浙江省放开粮食购销。我国粮食购销体制建设进入探索期。1994年，国务院办公厅公布《进口粮食复合肥农膜原料税收政策》，发布《深化粮食购销体制改革通知》，提出“利用国际、国内两个市场”，我国始建粮食风险基金。1995年，国家明确“省长负责制”，要求省域层面需严格执行粮食进出口计划，粮食部门建立“两条线”运行机制，推进政策性业务和商业性经营分离。1996年，国务院提出协调粮食省际调销。1998年，我国粮食流动体制改革逐步深化，粮食风险管理基金得到完善。

3.3 系统与完善阶段（2001—2013年）

在我国加入世界贸易组织（world trade organization，WTO）前后，我国粮食进出口贸易政策加快改革步伐，进入系统与完善阶段。除有关规划以外，系统与完善阶段共有5项粮食进出口贸易政策信息，包括国务院办公厅3项，国务院2项。虽然数量少于改革与探索阶段，但政策包括《粮食流通管理条例》《国家粮食应急预案》等重要纲领性文件，对我国粮食进出口贸易发展进入新阶段的指导意义重大。2001年3月，国务院办公厅同意浙江省先行先试，推动粮食购销市场化改革。2004年《粮食流通管理条例》公布，明确粮食进出口可依据该条例实施管理。国家实施应急机制以应对重大突发事件造成的粮食市场供求异常波动。此后，粮食流通体制改革思路逐渐成熟。2005年，国务院明确制定粮食应急预案，指导粮食的采购调拨与进出口贸易。2006年，国务院提出加快制定修订粮食存储和卫生标准，保障粮食安全。2008、2009年我国粮食安全中长期规划纲要和粮食生产能力规划先后公布。

3.4 创新与深化阶段（2014年至今）

在创新与深化阶段，我国粮食进出口贸易政策开始尝试多元创新，在保障粮食安全的前提下，激发市场活力，积极与国际标准接轨。该阶段共发布56项粮食进出口政策。其中，2018年共发布政策文件30项，平均每月超过2项，仅11月就达5项（占比16.7%），2019年共公布21项。国家积极推进粮食进出口贸易，实施多项政策以支持粮食内贸和粮食外贸充分发展，在粮食进出口贸易服务政策上有所创新，推进相关贸易信息共享互利。粮食进出口贸易在国民经济发展中的作用得以提升，粮食进出口贸易政策在数量上进入高产和平稳期，在具体内容上与国际标准接轨，以确保我国粮食供应在世界粮食市场中处于安全位置。

2014年《中国食物与营养发展纲要》发布，该年中央一号文件重申我国粮食安全策略，强调“以我为主”和“适度进口”。直至2015年，国务院发布意见和通知支持深化粮食安全省长负责制，并发布《全国农业可持续发展规划》。2016年，《进出境粮食检验检疫监督管理办法》《粮食行业“十三五”发展规划》和《全国国土规划》依次发布。2017年，国务院提出加强对粮食生产功能区的财政金融政策支持，加快推进农业供给侧结构性改革。2018年，原国家粮食局发布建设粮食产业科技创新联盟，提倡加强调查研究。国务院提出促进“一带一路”粮食合作，对全国政策性粮食库存进行清查，通报两区工作进展，将粮食制种列入中央财政农业保险费补贴目录，9月时《国家乡村振兴战略规划》印发。2019年2月，农村农业部落实粮食生产扶持政策，海关总署公布进境粮食指定监管场地名单，国家发展和改革委员会提出“到2025年，基本实现粮食产业现代化”，9月国家提出提高粮食标准国际化水平。《中国的粮食安全白皮书》提出走中国特色粮食安全道路。

4 我国粮食进出口政策变迁逻辑

4.1 节约粮食，不吃“进口粮”（1949—1978年）

该时期粮食贸易政策主要关注严格按照计划分配粮食，实行粮食定量供应制度，使用粮票并加强管理。该时期我国粮食供应并不富裕，处在新中国刚成立后的建设时期。因此，在粮食领域主要提倡节约粮食，并严格按照计划经济控制粮食流通，对粮食就业人员也进行控制。该时期粮食进出口贸易基本停滞，国内粮食管理力求“把城乡不合理的销量减下来，把可以节约的粮食节省下来”。1978年《关于控制粮食销售的意见》直接提出“不吃进口粮”，部队所需粮食要“防止浪费”。

4.2 适当进口、统一组织、集中管理（1979—1993年）

改革开放以后，我国粮食贸易进入到改革与探索期。尽管1979—1985年也发生了严重的旱灾和水灾，但整体形势好转，粮食领域应对能力增强，该阶段国家提出调减粮食合同订购任务。1987年，国务院批转原商业部通知，提出适当进口粮食，以平衡当时国内粮食收支缺口。原商业部首先安排京津沪和缺粮大省“粮食进出口按计划执行”“计划外出口需国务院批准”。1988年自然灾害频发，对我国粮食市场造成冲击。在应对自然灾害的同时，我国开始探索对粮食内贸市场的管理，严格控制粮票，明确“粮食进口有利于宽松市场环境，平衡国家粮食收支”。省级部门应确保完成当年地方粮食进口任务，否则“扣减地方留成外汇”。粮食进口贸易由粮油进出口总公司统一组织，亏损由地方财政负担。1991—1992年，我国加强粮食贸易统一管理，计划内外的粮食进出口，均须向国务院报批。

4.3 充分利用“两个市场”“省长负责制”（1994—2000年）

1994年，国务院提出按照市場需求对粮食进出口实行统一管理，充分利用国内外2个市场，实现增值搞活，探索建立粮食专项储备制度。1995年，国务院明确全面落实省长负责制，“严格执行粮食进出口计划”。在国内粮食市场和进出口调剂的基础上，“适时组织进出口”，实现各地粮食平衡。对不能自给的省份，“必须完成粮食进口计划和调入任务”，并保障粮食自给率逐步提高。省级政府全面负责本地区粮食余缺调剂，通过调整储备粮和进出口粮食等手段，稳定国内粮价。粮食对外贸易进出口计划主要由原国家发展计划委员会进行宏观调控，由国家指定企业统一实施，同时加强对粮食市场价格的检测和检查。在国家批准的小额贸易配额内，边境地区可“自行粮食贸易”。

4.4 深化改革，“进出口适当调剂”（2001—2016年）

2001年3月，国务院办公厅复函，明确浙江省具备推进粮食购销市场化改革的条件，原则同意浙江省按上报的粮食购销市场化改革方案进行试点，关于赋予粮食进出口经营权问题再议。2001年年底，我国正式加入世界贸易组织，国内粮食贸易政策受到国际贸易规则约束，粮食进出口贸易与国际粮食市场接轨[11]。2004年《粮食流通管理条例》指出，“国家调控粮食市场”，并依据有关法律和行政法规规定，利用国际粮食市场调剂国内粮食余缺和粮食品种，“管理粮食进出口”。2005年，国务院办公厅提出在国内出现粮食供给风险时，中国储备粮管理总公司或省级政府报批国务院后，可“迅速组织粮食进口”，保障粮食应急能力。2006年，国务院再次强调增强粮食生产能力，发挥储备粮调剂功能，建立国家粮食应急机制，保障国家粮食安全。国家质量监督检验检疫总局对粮食进境实施严格的检疫准入，进境粮食境外生产加工企业必须达到我国标准要求并提供相关技术资料。粮食必须从国家质量监督检验检疫总局规定的口岸入境，如果没有转基因安全证书，将对进境粮食实施退运或销毁处置。

4.5 统筹协调，“走出去”（2017年至今）

2017年9月，国务院办公厅提出建设出口粮食质量安全示范区，提升中国粮食产品质量，带动粮食产业转型升级，同时提高对进口粮食的质量监管水平。2018年，《“科技兴粮”意见》鼓励粮食科技和标准“走出去”，提升我国粮食产品的国际竞争力，加强“一带一路”粮食合作。商务部明确粮食制粉出口配额限于中国港澳市场出口，禁止向其他国家和地区转口。2019年《国家质量兴农战略规划》指出，我国农业“大而不强、多而不优”问题依然存在，部分产品进口依存度偏高，竞争力不强。并明确“国际竞争力强”的度量指标为“农产品出口额年均增长（%）”，2017年基期值为3.5，2022年目标值为3。2019年5月，海关总署公布符合标准的进境粮食指定监管场地名单。自2019年8月23日《国家发改委 国家粮食和物资储备局关于坚持以高质量发展为目标加快建设现代化粮食产业体系的指导意见》提出至2025年，形成粮食产业市场流通大格局，防范化解粮食领域风险挑战，增强保障国家粮食安全的能力。深入开展标准化国际合作交流，进一步提升中国粮食标准国际影响力。发展现代粮食物流，加快建设沿海沿江、沿铁路干线的粮食物流重点线路，进一步打通国内粮食物流主要通道和进出口通道。支持有能力的企业建设境外粮食生产加工基地，加强国际粮食贸易和产业合作，加快培育一批跨国“大粮商”，着力建设“海外粮仓”，利用国际资源保障国内粮食安全。提升金融信贷服务，支持粮食企业“走出去”。

2019年9月24日，《关于改革粮食和物资储备标准化工作 推动高质量发展的意见》发布，提出“坚持开放融合，促进国际合作”。立足国情，借鉴转化国外先进粮食和物资储备标准，积极参与制定国际标准，推进国内外粮食和物资储备标准体系衔接融合，“提高粮食和物资储备标准国际化水平”。“暂停受理中央储备粮代储资格相关申请”，加快推进“放管服”改革。同年，《关于切实做好全国政策性粮食库存大清查普查结果审核汇总和问题整改工作的通知》发布，公布清查普查结果。2019年11月13日，国务院办公厅提出统筹整合资金，创新投融资模式，“加强国际合作与交流，探索利用国外贷款开展高标准农田建设。”

历经70年的发展历程，我国粮食进出口贸易在波动中前行。新中国成立初期，在自然灾害和经济动荡的双重影响下，我国粮食进出口贸易基本停滞，发行粮票严格管理粮食买卖，“不吃进口粮”。随着改革开放的起步，粮食进出口贸易也逐渐探索和活跃起来，粮食进出口贸易政策强调“集中管理”“统一组织”“适当进口”。此后，随着我国应对自然灾害的能力提升，受益于全国宏观经济形势的良好态势，开始探索利用国内和国际市场，提出“省长负责制”，保障地区粮食协调供给。粮食进出口贸易改革进一步深化，“进出口适当调剂”，粮食进出口贸易规模不断增长，粮食进出口贸易政策进入平稳和高产期。进入新时期，我国提出“统筹两个市场、两种资源”，粮食进出口贸易在我国对外贸易中的重要性进一步上升，在积极与国际标准接轨、高质量发展的进程中走向开放。世界粮食市场中我国粮食安全，国际化、高标准中国好粮油“走出去”，是当前我国粮食进出口贸易政策实施的关鍵。

5 我国粮食进出口贸易政策存在的问题与反思

我国粮食进出口贸易政策从无到有，经历了漫长的变迁历程，并有其内在发展的演化逻辑。结合上述关于变迁历程和基于文本的政策变迁逻辑分析，我国粮食进出口贸易政策还存在以下问题。

5.1 亟需制定我国粮食进口贸易政策

我国粮食进出口贸易政策的供给较有限。从数量上看，平均每年发布的粮食进出口贸易政策约为2项，有些年份还存在政策发布的空档期。从内容上看，除进出口检验检疫相关政策外，我国粮食进出口贸易政策并没有明确区分粮食进口贸易政策和粮食出口贸易政策。虽然我国粮食进口一直采取较保守的政策，但当前我国进口粮食已呈现主粮进口常态化。《中国的粮食安全》白皮书提出拓展进口多元化，增加适应国内市场需求的粮食进口，扩大优势产品出口，但具体如何实施、如何保证实施效果，依然缺乏政策依据。尽管出台了“科技兴粮”等政策，但本质上属于粮食生产的支撑政策，而不是粮食进出口贸易的发展政策，着重点存在差异。

5.2 急需改善我国粮食进出口贸易政策响应能力

从1949年新中国成立以来，我国粮食进出口贸易规模不断增长。为应对日益复杂的粮食进出口贸易局势，我国粮食进出口贸易政策的灵活性和灵敏性极为关键。我国粮食供给历经紧缺和相对充裕的反复，粮食出口贸易政策和粮食进口贸易政策应充分利用国际粮食市场，根据世界粮食市场波动情况及时调整，但从政策文件的发布时间和内容上看，面对一些重要的国内外粮食贸易冲击，我国粮食进出口贸易政策响应的灵活性不够。

5.3 亟待推进我国粮食进出口贸易政策体系建设

我国粮食进出口贸易政策制定呈现出明显的自上而下模式，政策文本中更强调关注全国经济大局与各部门统筹协调，对于粮食进出口贸易政策的利益相关者——企业和消费者的考虑不足。结合战略性贸易政策理论，目前我国粮食进出口贸易政策体系建设与我国粮食进口大国的地位并不相符，会放大世界粮食市场波动对我国粮食进出口贸易带来的风险，进而影响我国粮食安全。尽管我国基于WTO农业协议框架对粮食进出口贸易政策做出了一些调整，但目前的粮食进出口贸易政策尚不能充分反映我国不同时期对粮食进出口贸易政策需求的差异性，符合我国粮食进出口贸易發展阶段的贸易政策体系建设亟待推进。

事实上，政策建设依然是我国粮食进出口贸易发展的薄弱点。我国粮食进出口贸易政策从散见于经济政策文件的碎片化表述开始，向系统化和精细化发展。我国粮食进出口贸易政策的变迁逻辑，应从单一应急式政策供给，转向多元储备式政策体系，进而提升我国粮食进出口贸易市场多元化水平与国际竞争力。在科学研究领域亟待加强基础性、前瞻性、精准性和储备性粮食进出口政策研究。未来粮食进出口贸易政策应在供给充分性、实施灵活性和体系建设方面加以改进，形成完善的粮食进出口贸易政策体系，针对不同阶段我国粮食进出口贸易面临的关键问题进行政策突破，为促进我国进出口贸易稳步发展、保障我国粮食安全提供有力支撑。

本研究从国家层面探讨已出台的粮食进出口贸易政策，并没有将省域层面出台的相关政策文本纳入到分析框架中。在理论和实践层面上，省域层面出台的粮食进出口贸易政策既是对国家政策的响应和落实，也是不同省份、不同城市对于发展粮食进出口贸易的有益探索和先行先试。未来的拓展方向可以包括关注省域层面出台的粮食进出口贸易政策，研究其政策的变迁历程与演化的内在逻辑，对国家-省域层面的粮食进出口贸易政策进行比较研究。

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